北京居住證年底出臺 住房限購或打開缺口

1984年出臺的流動人口暫住證制度，正在全國各地被新的“居住證”制度代替，北京可能是最后的難關。

《投資者報》記者日前從北京市公安局人口大隊咨詢了解到，“居住證制度的大體框架已經確定”，但相關工作人員并未透露具體細節。同時記者多次致電北京市政法委下屬的綜治辦、流管辦，未能獲悉具體方案。

北京市政協委員、著名人口經濟學家、北京大學社會學系教授陸杰華對《投資者報》表示，“北京市居住證的大體框架和初稿，去年就出來了，到現在應該有半年了，現在需要征求各方面的意見，然后還要看看其他城市的一些做法。預計今年年底前，會有實質性突破。”

陸杰華同時是北京市人口學會常務理事，作為政協委員，他曾多次參與居住證制度的調研工作，他認為，“流動人口對北京的經濟社會發展做出了巨大貢獻”，現有的以戶籍制度為基礎的公共資源分配制度對于流動人口而言極不公平，“公正至上、服務優先、共建共擔”應當成為北京流動人口服務管理的理念。

有樂觀的地產人士指出，北京居住證的出臺可視為是北京市調整“5年納稅證明”政策的一次變相嘗試。一經取得居住證，或將享有同本地戶籍居民同樣的購房權利，并能購買第二套房。

年底前會有實質突破

“居住證”三個字無疑是今年北京市“兩會”的熱點，先是1月12日，市長郭金龍在北京市“兩會”政府工作報告中說，2012年北京將加強和改進人口服務管理，深化“以業控人、以房管人、以證管人”模式，做好實行居住證制度的相關工作，推進實有人口服務管理全覆蓋系統建設。

稍后，北京市“兩會”剛剛結束之際，副市長劉敬民在接受媒體采訪時又透露，居住證政策有望今年出臺。他表示，與暫住證不同，流動人口憑居住證可以享受相關的公共服務，而相關部門則可以憑居住證來掌握北京的資源、人口、工作等情況。

為此，記者向北京市公安局人口大隊咨詢，工作人員表示，“大體框架已經確定，要不然市領導也不可能表態”。

曾親身參與居住證制度調研的陸杰華認為，居住證和暫住證，一字之差，卻反映了近年來政府人口管理理念的巨大變化。“北京市對待流動人口從防范式的控制流動人口規模，到服務型管理，是巨大進步”。實際上，全國已有十余個省市已經出臺流動人口的居住證制度。“這與中央流動人口管理思路的轉變關系密切。”

“十七大”明確提出“加強流動人口服務和管理”，把“服務”一詞放在前面，對流動人口優先考慮服務。2007年，北京市開始居住證前期調研。2010年，中央提出進一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內實行居住證制度。之后北京市綜治辦副主任苗林表態，北京市有望2010年廢除暫住證推行居住證。

從2007年北京市居住證調研算起，時間已過去五年，居住證制度遲遲沒有出臺，陸杰華認為主要原因是政府對流動人口管理思路在不斷的變化，“如果居住證制度在2008年出臺，那么現在肯定要做根本性調整。因為最初居住證主要目的是服務于人口調控，所以其中的條款以管理性規定為主，涉及公共服務的內容很少。”

陸杰華表示，居住證制度的最大意義在于，縮小外地人和北京戶籍人口在社會保障、子女就學尤其是高考、購房購車等公共福利上的差距。居住證難以按計劃出臺，“主要是各方面對于為城市流動人口提供哪些公共服務功能具有比較大的爭議。”

“現在到了不改革不行的地步，北京現在700萬流動人口，占總人口比例的1/3，不改革對這部分人群很不公平。”陸杰華說。

陸杰華同時透露，“居住證的大體框架和初稿，去年就出來了，現在需要征求各方面的意見，然而再要看看其他城市的一些做法。預計今年年底前，會有實質性突破。”

流動人口辦理居住證后，根據居住年限、社會保險參保年限以及納稅情況等，將享受階梯式的公共服務。他認為北京居住證將不同于上海市的居住證，會面向全部流動人口，辦理方式將會是政策鼓勵下的自愿登記。

解決暫住人口問題

中國社會科學院研究員、社會政策研究中心秘書長唐鈞雖然對北京市居住證改革并不樂觀，但在接受《投資者報》記者采訪時表示，居住證可能緩解“城市門檻”對龐大的流動人口產生的社會排斥。

鄧先生自1992年到北京上大學算起，在北京學習、工作已經近20年，如今買了房子也有了孩子，但由于沒有北京戶口，一直屬于“暫住人口”，雖然“暫住證”對他生活的影響幾乎沒有，但每次說起“暫住證”，他都覺得非常荒唐。像鄧先生這樣在北京工作生活達幾年、甚至十幾年的流動人口并不算少數。

2010年第六次全國人口普查顯示，北京市常住人口為1961.2萬人，同2000年第五次全國人口普查相比，十年共增加604.3萬人，增長44.5%；平均每年增加60.4萬人，年平均增長率為3.8%；全市常住人口中，外省市來京人員為704.5萬人，占常住人口的35.9%。

唐鈞認為，一個戶籍制度將占城市三分之一多的人口排除在公共服務之外，簡直是不可思議。對于流動人口造成社會和環境的壓力，甚至說“低素質人口”對當地的社會生活造成干擾，于是“提高城市門檻”或者“人口準入制度”的這一觀點，作為年過花甲的知名學者，他依然難掩自己的憤怒。

記者根據公開報道統計，目前至少已有天津、遼寧、上海、浙江、江西、湖南、廣東、青海、新疆、河北、江蘇等在全省（市）推行居住證，吉林、山東、山西、湖北、海南、陜西、貴州、重慶等8省（市）將全面推行該制度。

陸杰華認為，嚴格講，上海居住證制度是積分制度，與真正的居住證制度，還有距離。而一些中等城市，跟每三人就有一名非京籍的北京相比，流動人口壓力并不突出。北京的居住證制度一旦出臺，勢必起到引領作用，所以北京必須慎重。

記者注意到，北京自2007年至今，幾乎每年都會有來自官方和媒體關于“暫改居”的調研或即將出臺的報道，卻一次次讓公眾失望。

或為限購令打開制度缺口

雖然沒有具體數據，但據北京市公安局有關部門調查顯示，流動人口中沒有意識辦暫住證的人還是占多數。從最初5元錢工本費辦理暫住證，到如今的免費辦理，北京市流動人口辦理暫住證的積極性并不高，尤其是2005年3月之后，《北京市外地來京人員務工經商管理條例》的廢止，取消了對外地來京務工經商人員辦理暫住證的強制性要求，暫住證更是變得可有可無。

“政府對居住證功能的設計肯定會考慮到這一點，如果居住證推出來卻沒有人愿意辦理那肯定是失敗的。”陸杰華說。

“如果沒有2011年的限購令，沒有對于外地人購房、購車的諸多限制，北京市居住證制度肯定不會引起這么大的關注。”陽光100集團副總裁范小沖表示。在針對外地人口的商品房“限購令”實施一年之際，居住證能否為剛需群體繞開限購障礙成為大眾關注的焦點。北京市官方關于今年出臺居住證制度的消息一發布，就引發輿論對于限購政策微調的種種猜測。

不過范小沖認為，北京和其他地區很不同，出于人口的壓力，也不會在短期內放開限購，至少今年不會，更談不上利用居住證政策來“躲避”限購。

偉業我愛我家集團副總裁胡景暉在接受采訪時，對居住證制度抱有較高期望。他認為，“限購”政策對于部分外來的剛需購房群體過于嚴厲，“居住證的出臺可視為是北京市調整“5年納稅證明”政策的一次變相嘗試。一經取得居住證，將享有同本地戶籍居民同樣的購房權利，并能購買第二套房”。

記者發現，對于社會各界關于居住證微調“限購”的種種猜測，官方并沒有加以澄清。另一方面，早在2003年，北京市曾出臺關于人才引進的《工作居住證》制度，政策規定，非北京戶籍居民在獲得《工作居住證》后，可以在子女就學、保障性住房申購、出國行政審批、參加生育保險等方面享有與北京市本地戶籍居民的同等待遇。

但由于“工作居住證”只對少數領域的專業人才開放，實際獲益人群非常小。有關數據顯示，2003年至今，北京市獲得《工作居住證》的外地人口不超過50萬，這相比于2011年末，在京居住半年以上的外來人口742.2萬的規模，無異鳳毛麟角。而且《工作居住證》還設置了3年的有效期，過期需重新審核辦理延期。

在限購政策出來之后，代辦《工作居住證》的地下產業鏈應運而生，有媒體報道作為隱形房票，一張北京市《工作居住證》在黑市上炒到5萬元。

陸杰華表示，對于剛需群體的住房要求，“肯定會在居住證里有所體現，對于怎么放開外來人口購買第一套住房，可能會在居住證里會涉及到。”

長期看為戶籍改革探路

“居住證制度從長期來看，它不完全關注住房這一個問題，更多的是從戶籍制度將來的改革方向做一種探索”，陸杰華認為上海、廣州的積分入戶制度是有益的探索，只是涉及的人群太小。北京市居住證可以提供一種通道，讓外來人口經過5年、7年或者10年，可以獲得北京的戶口。

目前，北京市的流動人口達704.5萬人，占常住人口的35.9%，而據國家人口計生委發布的《中國流動人口發展報告2011》，全國流動人口達2.2億人，約70%的流動人口成為城市勞動力。他們在為城市經濟發展作出貢獻的同時，沒有享受到應有的公共服務，更不用說獲得城市戶口。

雖然日前出臺的《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》再提戶改，一些受訪學者對于打破大城市戶籍壁壘并不樂觀。

因為北京、上海等特大城市的戶口含金量太高。據全國人大代表、國務院參事、全國人大教科文衛專委會委員馬力測算，中國農村和城市福利待遇人均相差33萬元。一般來講大城市是50萬元以上，中小城市是十幾萬元。在包括義務教育、醫療保障、養老保障、公共設施共享以及就業服務，這些最基本的公共服務的農村和城市費用差約為每人3000元。

唐鈞認為，在北京、上海等特大城市戶籍改革很難推動，戶籍制度這種不合理的“城市門檻”制造出龐大的流動人口，實質是社會排斥。

中國問題學專家、北京理工大學教授胡星斗對北京市居住證制度持很高期待，他認為，戶籍改革應該分兩步走，第一步是取消暫住證，用居住證取而代之，第二步是將居住證轉化為戶籍。而目前，各地正在嘗試走第一步。

2010年7月，北京市政協通過了《關于促進首都人口與資源環境協調發展的建議案》，從戶籍改革、生育政策、居住證制度等方面給首都人口問題“開藥方”。陸杰華曾參與這一建議案的調研。

當時北京市政協建議，加快流動人口居住證制度制定實施，應注重與戶籍改革制度之間的銜接配合，以居住證作為享受流動人口出租公寓、子女就學、社會保障等公共服務的憑證，以勞動就業、投資納稅等作為戶籍改革參考的重要依據。■