論我國(guó)政府審計(jì)獨(dú)立性的缺失問題與補(bǔ)救措施

【摘要】 目前我國(guó)屢現(xiàn)的各種政府審計(jì)案例中，除審計(jì)人員的專業(yè)勝任能力不足，執(zhí)業(yè)道德有待提高，審計(jì)成本較低之外，政府審計(jì)的獨(dú)立性也是一個(gè)重要的原因。政府審計(jì)是重要的審計(jì)環(huán)節(jié)，政府審計(jì)缺乏獨(dú)立性會(huì)將審計(jì)工作陷于困境，由此，我國(guó)政府目前的首要任務(wù)是對(duì)審計(jì)獨(dú)立性缺失的問題進(jìn)行分析并且通過借鑒國(guó)外先進(jìn)有效的政府審計(jì)方法，與中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相結(jié)合，及時(shí)地提出提高我國(guó)政府審計(jì)獨(dú)立性的策略。

【關(guān)鍵詞】 政府審計(jì) 獨(dú)立性 缺失 措施

政府審計(jì)是指有獨(dú)立的第三者依法對(duì)公共受托責(zé)任履行情況所進(jìn)行的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證。它是政府審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立檢查會(huì)計(jì)賬目，監(jiān)督財(cái)政，財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法、效益的行為。我國(guó)政府審計(jì)機(jī)構(gòu)自成立以來屬于行政模式，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和政府審計(jì)的發(fā)展，審計(jì)機(jī)構(gòu)存在的獨(dú)立性缺失問題日漸明顯，嚴(yán)重影響并阻礙審計(jì)監(jiān)督職能的發(fā)揮和進(jìn)一步發(fā)展。然而，政府審計(jì)缺乏獨(dú)立性會(huì)導(dǎo)致錯(cuò)誤的審計(jì)原理，使得審計(jì)人員出具不恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)報(bào)告，不能向納稅人負(fù)責(zé)，審計(jì)工作失去意義。因此，政府審計(jì)獨(dú)立性的研究有助于國(guó)家完善政府審計(jì)職能，使政府審計(jì)更好地執(zhí)行。

1. 對(duì)我國(guó)政府審計(jì)內(nèi)涵及其獨(dú)立性的理解

我們?nèi)粘Ｒ饬x上的政府審計(jì)與法律制度和章程中的國(guó)家審計(jì)內(nèi)涵基本一致，根據(jù)李季澤先生在《國(guó)家審計(jì)的法理》中的闡述：國(guó)家審計(jì)可以表述為由國(guó)家法律確認(rèn)的，向全體納稅人負(fù)責(zé)，審查國(guó)家成本核算和國(guó)家實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政效能的國(guó)家監(jiān)督。政府審計(jì)的基本職能就是對(duì)政府部門實(shí)施監(jiān)督，各項(xiàng)審計(jì)工作從不同角度對(duì)政府部門的管理權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督制約。

審計(jì)的獨(dú)立性，是指審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員在進(jìn)行審計(jì)活動(dòng)時(shí)，不存在影響審計(jì)客觀性的利益沖突狀態(tài)。所謂的獨(dú)立性包含下列幾層含義：機(jī)構(gòu)獨(dú)立、經(jīng)濟(jì)獨(dú)立和人員獨(dú)立。獨(dú)立性是審計(jì)監(jiān)督最根本的屬性，現(xiàn)行體制毫無疑問缺乏足夠的、必要的獨(dú)立性。缺乏獨(dú)立性的審計(jì)制度必然存在重大的甚至是致命缺陷的審計(jì)制度。

2. 我國(guó)政府審計(jì)獨(dú)立性缺失問題的表現(xiàn)形式

2.1審計(jì)組織機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性不完善

我國(guó)政府審計(jì)屬于行政型，政府審計(jì)隸屬于國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府，審計(jì)機(jī)關(guān)是各級(jí)政府的一個(gè)組成部門。將審計(jì)機(jī)關(guān)放在各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，使政府處于自己用錢，自己辦事而又自己審計(jì)這種模糊的位置，此外，雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制也制約了審計(jì)的監(jiān)督職能，與審計(jì)的獨(dú)立性相沖突。

2.2政府審計(jì)過程中經(jīng)費(fèi)不完全獨(dú)立

李金華審計(jì)長(zhǎng)曾說道：審計(jì)監(jiān)督的有效性突出地依賴于審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性。當(dāng)前我國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)既要依法對(duì)本級(jí)財(cái)政部門的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，又要將本機(jī)關(guān)的預(yù)算報(bào)財(cái)政部門審核。這種狀況不利于審計(jì)機(jī)關(guān)充分獲得依法履行職責(zé)必需的經(jīng)費(fèi)支持。審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所需經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，由本級(jí)政府予以保證，因此經(jīng)費(fèi)不足或財(cái)務(wù)方面受制約也會(huì)影響審計(jì)的獨(dú)立性、客觀性。

2.3審計(jì)的法律體系不明確

我國(guó)的政府審計(jì)準(zhǔn)則并不像注冊(cè)會(huì)計(jì)師準(zhǔn)則那樣完善，可操作性不強(qiáng)，政府審計(jì)機(jī)關(guān)雖有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)等，但是對(duì)于相關(guān)的處理權(quán)和經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)，我國(guó)相關(guān)的《憲法》、《審計(jì)法》并沒有對(duì)此做出說明。政府審計(jì)機(jī)構(gòu)只有擁有法定執(zhí)行權(quán)和判決力，才可不依賴于其他組織機(jī)構(gòu)，才能獨(dú)立行使監(jiān)督職能。

2.4審計(jì)人員專業(yè)素質(zhì)不夠

審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持獨(dú)立性、客觀性的職業(yè)原則，而更多的基層審計(jì)人員專業(yè)素質(zhì)不高，對(duì)審計(jì)獨(dú)立性的理解不深刻，知識(shí)結(jié)構(gòu)單一，缺乏必要的審計(jì)業(yè)務(wù)知識(shí)和技巧，現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)手段掌握不夠。

3. 提高我國(guó)政府審計(jì)獨(dú)立性的措施

3.1改革現(xiàn)行的審計(jì)體制

縱觀審計(jì)體制比較完善的國(guó)家及審計(jì)工作的發(fā)展規(guī)律，我國(guó)的審計(jì)體制應(yīng)該逐步由行政型體制轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ㄐ詫徲?jì)體制。在領(lǐng)導(dǎo)體制上實(shí)施垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，即省、市、縣國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的人事、工作及經(jīng)費(fèi)均由國(guó)家審計(jì)署實(shí)行統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和管理。立法模式的審計(jì)機(jī)構(gòu)要求最高審計(jì)機(jī)關(guān)具有像司法部門的立法機(jī)制，但是這種改革無論在實(shí)行和接受方面都需要過程。

3.2政府審計(jì)在法律地位上的確立

在立法型國(guó)家審計(jì)的模式下，政府審計(jì)是國(guó)家政權(quán)的重要組成部分，在《憲法》和《審計(jì)法》的規(guī)定下確立了政府審計(jì)的法律地位，獨(dú)立于其他權(quán)利，不受其他權(quán)利的制約和干預(yù)，是審計(jì)權(quán)向人民負(fù)責(zé)，只服從于法律。在我國(guó)，將國(guó)家審計(jì)隸屬于最高權(quán)力機(jī)關(guān)，但在組織上獨(dú)立，在職權(quán)上向最高國(guó)家權(quán)力報(bào)告工作，接受最高權(quán)力機(jī)構(gòu)監(jiān)督，使其職權(quán)在行使時(shí)具有獨(dú)立性。

3.3合理有效地確立經(jīng)費(fèi)來源

改變傳統(tǒng)模式下，由本級(jí)人民政府提供經(jīng)費(fèi)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)模式，這樣避免了在經(jīng)濟(jì)獨(dú)立方面受本級(jí)政府的制約，保證審計(jì)經(jīng)費(fèi)充裕，審計(jì)人員的工作獨(dú)立性不受客觀因素干擾，全面真實(shí)地做出報(bào)告。

3.4加大審計(jì)人才建設(shè)力度

人是審計(jì)業(yè)務(wù)執(zhí)行的主體，也是審計(jì)文化建設(shè)的客體。首先，要健全審計(jì)人才工作機(jī)制。執(zhí)行“逢進(jìn)必考”制度，以“公開、擇優(yōu)、公平”的原則選拔人才，挑選專業(yè)素質(zhì)強(qiáng)的人員；其次，要強(qiáng)化審計(jì)人才培養(yǎng)工作。鼓勵(lì)審計(jì)人員參加專業(yè)資格考試，采取教育培訓(xùn)體系與實(shí)踐相結(jié)合，增強(qiáng)審計(jì)人員的工作技能。除此之外，也可以聘請(qǐng)專業(yè)性較強(qiáng)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師幫助指導(dǎo)審計(jì)工作，使政府審計(jì)人員深刻理解獨(dú)立性在工作中的重要性和必要性，并且使審計(jì)人員明確應(yīng)當(dāng)承當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)責(zé)任。

3.5實(shí)行政府審計(jì)的同級(jí)監(jiān)督，接受其他機(jī)構(gòu)監(jiān)察

我們可以通過各級(jí)政府審計(jì)人員之間相互檢查來督促審計(jì)工作中的獨(dú)立性。我國(guó)也可以設(shè)立一個(gè)專門監(jiān)察政府審計(jì)的審計(jì)監(jiān)察署來監(jiān)督政府審計(jì)工作的真實(shí)性和有效性，并且公開地披露政府行政事業(yè)審計(jì)工作信息。

4. 在立法論的基礎(chǔ)上，引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)的政府績(jī)效審計(jì)制度

一些西方國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)最初同中國(guó)一樣也是歸屬于政府，像英國(guó)和美國(guó)最初就是屬于行政型，后隨著國(guó)家政權(quán)格局的變化逐步脫離于政府而納入了立法服務(wù)體系。中國(guó)政府審計(jì)也是世界上為數(shù)不多的隸屬于政府體制的國(guó)家之一，所以審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于政府也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和政府政務(wù)公開的趨勢(shì)下，對(duì)政府績(jī)效的評(píng)估越來越受重視，政府績(jī)效審計(jì)的開展是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。我國(guó)可以通過分析發(fā)達(dá)國(guó)家英國(guó)、美國(guó)、加拿大、澳大利亞、法國(guó)等獨(dú)立的專業(yè)審計(jì)機(jī)構(gòu)不僅參與政府績(jī)效評(píng)估，而且英美審計(jì)署的績(jī)效審計(jì)也是一種主導(dǎo)型的政府績(jī)效評(píng)估。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在參與政府績(jī)效評(píng)估中不僅發(fā)揮監(jiān)督職能，而且要進(jìn)一步發(fā)揮評(píng)價(jià)和鑒證職能，提高審計(jì)獨(dú)立性和審計(jì)評(píng)估功能。

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作者簡(jiǎn)介：白楊（1990-），女，漢族，山西忻州人，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)珠江學(xué)院 09 級(jí)會(huì)計(jì)系。