中國城鎮住房保障體系構建研究

【摘要】 自2003年至今，住房市場化改革繼續深化，住房保障體系逐步形成。本文在研究住房保障制度體系的現狀及其相關理論的基礎上，結合國內外保障房制度的改革發展，針對存在的問題進行深入分析。并在此基礎上提出改善建議。

【關鍵詞】 中國保障房制度 相應對策

住房保障體系的健康運營關乎廣大民眾的最貼身的利益，是中低收入者最關注的問題，在城鄉穩定中起著核心作用。居者有其屋，也是大多數中國人根深蒂固的觀念。因此，保障房制度不但能影響到人居環境的改善和人民幸福指數的奧，而且對國家大局穩定長治久安起到決定性的作用。

住房是人類生存的必要條件，也是各國政府所關注的焦點之一。住房保障制度的形成背后更有著復雜的各種背景因素影響，正是這些因素促成了住房保障體系的逐步形成和發展。

1. 住房保障制度的發展歷程及現狀

保障性住房是與商品性住房相對應的一個概念。住房和城鄉建設部部長姜偉新在各地對保障房定義不清的情況下，其對保障性住房的權威做了一個解釋：目前我國保障性住房方式主要包括廉租房、經濟適用房、棚戶區改造安置住房、限價商品房和公共租賃房等五種大類。

2003年，國務院18號文件將房地產業作為拉動經濟增長的支柱性產業，普通商品住房同時也取代了經濟適用房作為了市場的供應主體，在一定程度上導致保障性住房的建設和供應不足。房地產泡沫也在膨脹，社會問題逐步凸顯。

2007年國務院出臺《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難發展規劃和年度計劃編制知指導意見》，提出了住房保障制度的目標和基本框架，突出了對保障性住房建設的高度重視。

2009年，中央財政用于各地廉租住房制度建設的資金投入即達到330億元。但也存在一些難題沒有解決，諸如：住房保障對象的界定這一難題；保障房房源仍然不足；保障性住房投資融資難題；保障性住房退出機制難題。

2010年國務院出臺《國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》，保障性住房體系逐步完善。各地不斷的探索改革中也不斷豐富完善我國保障性住房體系。

2. 我國住房保障存在的問題

根據全國大部分地區的實踐，目前我國的住房保障體系包括廉租房、公共租賃房、經濟適用房、限價商品房（或稱“兩限房”）四種主要類型。其中，廉租房和經濟適用房出現的時間較早，公共租賃房的大力建設始于2010 年，但正在逐步成為我國住房保障的主體。當然有的地方還有共有產權住房等類型，如淮安等地，但并不是主流。

政府對住房保障的投入逐年增加，住房城鄉建設部的最新數據顯示，“十一五”期間，中央累計安排保障性安居工程專項補助資金高達1336 億元，如今全國已有1500萬戶城鎮中低收入家庭住房困難問題得到解決。“十二五”規劃綱提出“十二五”期間將建設3600 萬套城鎮保障性安居工程，使保障性住房覆蓋率達到20%左右。

我國實行的住房保障制度旨在通過某種政策傾斜和優惠、補貼等措施，以擴大住房供給、改善居民居住條件和啟動市場有效需求，它是我國政府基于不同的住房市場發展階段的政策選擇。但是，由于各種原因，住房保障十多年的實踐暴露出了很多問題。其中包括：（1）住房保障制度各環節缺乏頂層設計和長遠考慮；（2）現行住房保障制度增加了社會不公平，比如經濟適用房的保障對象存在偏差、經濟適用房擴大而不是縮小了收入差距，制造了新的不公平、經適房開辟國有資產流失通道、經適房造成了制度性的權力腐敗；（3）現行保障房制度扭曲土地和住房市場，損害了市場效率；（4）保障房的定位和政府對于住房保障的責任沒有清晰界定；現行保障房制度的實施機制不健全；（5）外部制度環境對住房保障制度的影響。

3. 國外住房保障制度構建的經驗借鑒

英國的住房居住方式分為三類：一是自主住房，而是租住私房，三是租住政府公房。為保障公民的居住權，政府采用了與居住方式相對應的、分層次的住房福利體系，具體有以下幾種類型：（1）為租用公房居民提供的福利。（2）為租用私房居民提供福利。（3）為自有住房居民提供的政策支持。（4）為貧困家庭追加的住房福利。為使住房保障制度更好的發揮作用，英國政府還制定了系統配套的政策予以支持。

美國住房保障制度在法制化上采用了和英國類似的方式。發達的房地產金融是美國住房保障的制度基礎。政府還采取了一系列優惠措施鼓勵個人買房。美國有一項旨在促進低收入家庭住房建設的稅收支持制度，即“低收入家庭住房建設稅收抵免制度”（The Low-Income Housing Tax Credit，簡稱LIHTC）。可以供我們考慮借鑒。

日本保障房體系包括（1）廉租房保障制度；（2）城市低價出售住房制度；（3）住宅金融公庫建房；（4）住房保障支持政策等。

新加坡是一個市場經濟國家，但住房的建設與分配并不完全通過市場來實現。在住房保障制度方面，政府干預和介入的政策很有本國特色。其中包括：（1）住房公積金保障制度；（2）分級提供公有住宅補貼；（3）公有住宅的合理配售政策等。新加坡 “居者有其屋”口號最初借用孫中山先生“耕者有其田”的口號修改而成的。“居者有其屋”計劃輔之以中央公積金制度，在短短的30年里極大地改善了新加坡人的居住條件，使新加坡成為舉世公認的住房問題解決得最好的國家之一。

發達國家的住房保障體系的構建為我國住房保障體系的構建和完善提供了可以借鑒的經驗。

4. 實現我國住房保障制度構建及實施的相關對策

4.1我國住房保障制度框架上層設計

首先是用地管制和產權聯系的土地管理制度有必要改革。但是，改革的目標模式沒有形成共識，筆者建議：（1）土地用途管理與產權管理應該相分離；（2）切實解決當前小產權房問題；（3）住房供求關系主要以市場為主；（4）租賃市場的監管力度要加大；（5）嚴格落實產權交易，消除投機。

4.2住房保障制度的實施機制改革

確定大體的制度框架之后，在確保該制度能夠順利實施，尚需要一系列的實施機制的改革，包括以下幾點：

（1）保障房土地供應的改革。規范保障房用地情況，取締非法不合理的供地方式；重視規范集體土地住房保障作用；合理規劃保障房土地位置。

（2）建立保障房的籌資和融資機制。完善籌資制度；開拓融資渠道。

（3）改革與完善保障性住房的提供與運營機制。實行管辦分離；培育健康穩定的租賃市場；完善住房保障監管制度。

綜上，我國現行的城鎮住房保障制度主要由住房公積金制度、經濟適用房和廉租房制度構成，如何完善住房保障政策、彌補制度設計缺陷、解決中低收入群體住房保障問題已成為我國完善住房保障制度的當務之急，是我們在住房市場化過程中必須重視的問題。

參考文獻：

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作者簡介：劉昭陽（1963-），男，遼寧大連人，副教授，從事工程項目管理和經濟學研究。