生物燃料產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張：本質(zhì)解讀與治理探索

【摘要】 生物燃料產(chǎn)業(yè)發(fā)展既給人類帶來機(jī)會(huì)，也風(fēng)險(xiǎn)并存。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)果很大程度上依賴生產(chǎn)方式、各國采納的政策和發(fā)展戰(zhàn)略。這就使生物燃料生產(chǎn)和發(fā)展的治理成為關(guān)鍵問題。但是關(guān)于生物燃料的治理研究方興未艾。生物燃料產(chǎn)業(yè)發(fā)展在生態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和南北關(guān)系三個(gè)方面的影響說明了它的本質(zhì)，即是一種關(guān)乎人類可持續(xù)發(fā)展成敗的、新的全球性變化。最后，從全球治理的角度探討該問題更廣泛的治理框架。

【關(guān)鍵詞】 生物燃料 全球變化 多邊 治理框架

各國政府均認(rèn)同生物燃料是一種有潛力的化石燃料替代選擇，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展與減緩氣候變化、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、緩解全球和國家能源安全的聯(lián)系已促動(dòng)了主要國家在領(lǐng)域紛紛展開行動(dòng)。但是，產(chǎn)量和貿(mào)易的迅速膨脹引起了許多環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題的爭(zhēng)論。因此，檢討生物燃料產(chǎn)業(yè)發(fā)展的本質(zhì)，探尋治理途徑時(shí)不待我。

1. 生物燃料產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張：一種新的全球性變化

全球生物燃料生產(chǎn)從2000年到2009年已經(jīng)翻了20倍，生產(chǎn)國從巴西一枝獨(dú)秀擴(kuò)展至美國、歐盟、中國等主要農(nóng)業(yè)國，儼然成為了新能源產(chǎn)業(yè)中最具潛力、最重要的化石能源替代產(chǎn)品。盡管這番蓬勃景象一方面歸功于生產(chǎn)效率的提高，原料作物種植擴(kuò)張也“功不可沒”，有越來越多的作物用于該產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)。產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張帶來了以下巨大影響：

1.1由生物燃料產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張引起的生態(tài)變化

對(duì)環(huán)境的影響是復(fù)雜的：生物燃料替代化石燃料、減少溫室氣體排放是快速擴(kuò)張的根本動(dòng)力。但是，仍要對(duì)生物燃料整個(gè)生命周期排放做出全面評(píng)估。比如，原料作物的生產(chǎn)使用化肥、殺蟲劑，最后就在減少溫室氣體排放的同時(shí)消耗化石燃料。機(jī)器化大生產(chǎn)帶來更多甲烷氣體，而甲烷對(duì)全球變暖的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于二氧化碳。另外，土地使用目的的轉(zhuǎn)變可能導(dǎo)致大量的溫室氣體排放。因此，關(guān)于排放平衡必須考慮整個(gè)生命周期。

單一種植原料作物帶來生物多樣性喪失、土壤質(zhì)量下降、給水資源質(zhì)量帶來沖擊，即使大多數(shù)作物可依靠降雨生長(zhǎng)，但是當(dāng)提高生產(chǎn)率成為優(yōu)先選擇的話，灌溉則會(huì)成為首選。最后，生物燃料生產(chǎn)有外來物種侵害原有生態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)。

1.2由生物燃料產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張引起的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化

對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的影響體現(xiàn)在包括國家、區(qū)域和全球的各個(gè)層面：

國家對(duì)該產(chǎn)業(yè)利潤的保證使大量投資涌入種植業(yè)，尤其是以農(nóng)業(yè)為主要支撐的發(fā)展中國家。這就促使農(nóng)民成為農(nóng)業(yè)工人，喪失對(duì)土地的傳統(tǒng)控制權(quán)。雖然產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張確實(shí)增加了農(nóng)村人口就業(yè)機(jī)會(huì)，但是勞動(dòng)條件卻不盡人意，勞動(dòng)安全難以保證。

除了對(duì)農(nóng)村本地的影響，生物燃料生產(chǎn)也打亂了糧食生產(chǎn)和供應(yīng)。因?yàn)橹饕Z食作物既可以供人食用也可成為生產(chǎn)原料，因此全球糧食價(jià)格隨需求大增而屢創(chuàng)新高。生產(chǎn)者雖可從中獲利，但那些農(nóng)村和城市的低收入者無法負(fù)擔(dān)充足食物費(fèi)用，惡化了全球糧食安全狀態(tài)。

1.3由生物燃料產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張引起的南北關(guān)系變化

發(fā)展中國家相對(duì)發(fā)達(dá)國家可獲土地?cái)?shù)量較高、原料價(jià)格較低、勞動(dòng)力成本低廉，被認(rèn)為是最有潛力生產(chǎn)生物燃料。主要消費(fèi)者卻是發(fā)達(dá)國家，即便全球產(chǎn)量不斷提高也無法滿足發(fā)達(dá)國家的消費(fèi)目標(biāo)，進(jìn)口需求便產(chǎn)生了。于是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家簽訂了許多相關(guān)貿(mào)易協(xié)定。這種供求關(guān)系的發(fā)生本應(yīng)帶來全球雙贏局面，但是發(fā)展中國家生產(chǎn)大規(guī)模擴(kuò)張卻給自身帶來了巨大挑戰(zhàn)，包括森林退化、土地沖突、傳統(tǒng)耕種方式的遺失等等。

發(fā)展中國家是該產(chǎn)業(yè)發(fā)展負(fù)面影響的主要承受者，但卻沒有充分機(jī)會(huì)參與全球治理議程。即使參與，也只是該國的大企業(yè)，而不是那些受實(shí)際影響的大多數(shù)人，這無疑增加了北方對(duì)南方國家的控制力。

2. 生物燃料治理框架現(xiàn)狀與評(píng)價(jià)

2.1生物燃料治理現(xiàn)狀

國家、區(qū)域、國際已出現(xiàn)了應(yīng)對(duì)生物燃料影響并促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展的政策和治理結(jié)構(gòu)。

2.1.1國家生物燃料治理議程：以主要生產(chǎn)國為例

隨著氣候變化成為全球議程中的重大問題，許多國家構(gòu)建了可再生能源戰(zhàn)略，其中就包括生物燃料。使用生物燃料不僅能替代化石燃料和提高能源安全，更重要的是還可以擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品的出路和收益。在此促動(dòng)下，各國普遍采用的政策是頒布燃料混合國家命令、稅收豁免、對(duì)農(nóng)民或生產(chǎn)者直接支付、對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品適用關(guān)稅壁壘。除此之外，主要生產(chǎn)國美國和巴西面對(duì)負(fù)面影響，也采取了有限的政策調(diào)整。

美國玉米業(yè)已飽受詬病，尤其是玉米乙醇生產(chǎn)：減排水平低；超大型農(nóng)業(yè)公司的控制使小生產(chǎn)經(jīng)營者無利可圖；由于美國是世界玉米的主要供應(yīng)者，對(duì)生物燃料的加大投入引起全球大宗食品的價(jià)格動(dòng)蕩。即便是這樣，美國仍然一再提高燃料使用比例，要求到2017年生物燃料替代汽油消費(fèi)達(dá)到20%，對(duì)加工商提供每加侖0.51美元的補(bǔ)貼，對(duì)進(jìn)口燃料乙醇適用每加侖0.54美元的進(jìn)口關(guān)稅。雖然，新能源計(jì)劃提倡木質(zhì)纖維素乙醇技術(shù)的發(fā)展，但是美國近期對(duì)生物燃料的需求增長(zhǎng)仍不可避免從傳統(tǒng)生產(chǎn)中獲得。

巴西是世界第二大生物燃料生產(chǎn)國。甘蔗乙醇轉(zhuǎn)化率比玉米乙醇高。但種植園的迅猛擴(kuò)張對(duì)亞馬遜森林造成了負(fù)面影響；甘蔗乙醇的生產(chǎn)對(duì)水需求量較大；單一種植擴(kuò)張也帶來了嚴(yán)重的土地沖突。但巴西政府仍決定每年新建25個(gè)甘蔗乙醇生產(chǎn)廠。盡管計(jì)劃逐年有所微調(diào)，但傳統(tǒng)大型甘蔗生產(chǎn)仍然占據(jù)主要地位。

由此可見，可持續(xù)關(guān)注在美巴兩國并不是最優(yōu)先考慮事項(xiàng)。但是生物燃料凈進(jìn)口國和地區(qū)卻對(duì)生產(chǎn)的可持續(xù)性進(jìn)行了更為積極的應(yīng)對(duì)，主要體現(xiàn)在歐盟及成員國。

2.1.2區(qū)域生物燃料治理議程

歐盟生物燃料治理分為成員國個(gè)別要求和歐盟共同要求。就成員國而言，英國和荷蘭生物燃料標(biāo)準(zhǔn)最為典型，因此將從英、荷、歐三個(gè)方面分析區(qū)域治理工具。

生物燃料可持續(xù)性爭(zhēng)議包括減緩氣候變化，生物多樣性保護(hù)，水、土壤、空氣保護(hù)，土地所有權(quán)保護(hù)，勞工標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和糧食安全7個(gè)方面。

關(guān)于減緩氣候變化，三者要求類似：首先都禁止將高碳封存土地用于原料作物的種植。英國要求溫室氣體減排至少為40%，每年增加5%，但性質(zhì)是建議式的；荷蘭規(guī)定了最低30%的強(qiáng)制減排，到2017年逐步增加到80%-90%；歐盟強(qiáng)制性要求將最低減排量提高到35%。

關(guān)于生物多樣性，荷蘭和歐盟都禁止將具有高生物多樣性區(qū)域用于生物燃料生產(chǎn)；英國禁止生產(chǎn)毀損以上區(qū)域即允許合法生產(chǎn)。荷蘭要求要遠(yuǎn)離高生物多樣性區(qū)域5公里以上。

關(guān)于水、土壤和空氣保護(hù)，三者具有區(qū)別。英國要求沒有土壤退化、污染或水資源耗盡或空氣污染。荷蘭要求實(shí)行最佳保護(hù)實(shí)踐；遵守《斯德哥爾摩農(nóng)藥使用公約》或國內(nèi)法；禁止生產(chǎn)焚燒。歐盟除了就國家保護(hù)措施進(jìn)行年度報(bào)告外，無具體要求。

關(guān)于土地所有權(quán)，英國要求對(duì)土地權(quán)和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)關(guān)系沒有負(fù)面影響。荷蘭要求在土地原始使用者同意下謹(jǐn)慎使用土地；尊重原主人傳統(tǒng)制度。歐盟僅要求進(jìn)行年度報(bào)告。

關(guān)于勞工標(biāo)準(zhǔn)，英國要求對(duì)勞工權(quán)利和工作關(guān)系沒有負(fù)面影響。荷蘭要求遵守《普遍人權(quán)宣言》和關(guān)于跨國公司及社會(huì)政策的國際勞工原則。歐盟除了就《國際勞工公約》的國家授權(quán)和執(zhí)行進(jìn)行年度報(bào)告外，沒有具體的要求。

關(guān)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，英國和歐盟僅要求就此履行年度報(bào)告義務(wù)。荷蘭要求生物燃料生產(chǎn)必須利于當(dāng)?shù)胤睒s；要求就生產(chǎn)影響當(dāng)?shù)厝丝诤屠诋?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行報(bào)告。

關(guān)于糧食安全，英國僅要求檢測(cè)對(duì)糧食價(jià)格的間接影響。荷蘭和歐盟除了就土地使用改變形式、土地和糧食價(jià)格影響進(jìn)行報(bào)告外沒有具體要求。

只有滿足上述標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品才能計(jì)入歐盟2020年運(yùn)輸領(lǐng)域可再生能源10%的強(qiáng)制性目標(biāo)，進(jìn)而才會(huì)獲得市場(chǎng)準(zhǔn)入好處和稅收豁免、直接支付等利益。歐盟在證明產(chǎn)品是否符合標(biāo)準(zhǔn)的問題上采取靈活做法，即權(quán)力下放到歐委會(huì)認(rèn)可的自愿性生物燃料認(rèn)證制度，認(rèn)可時(shí)效為五年?？梢?，就世界最大的生物燃料進(jìn)口市場(chǎng)的準(zhǔn)入而言，得到具有資格的認(rèn)證制度的認(rèn)證是關(guān)鍵。截止2011年7月，有2BSvs、Bonsucro、Greenergy、ISCC、RBSA、RSB、RTRS七個(gè)生物燃料認(rèn)證制度得到了歐委會(huì)的認(rèn)可，此外還有18個(gè)認(rèn)證機(jī)會(huì)等待歐委會(huì)的批準(zhǔn)。

2.1.3國際生物燃料治理議程

和生物燃料多少相關(guān)的國際協(xié)定在各個(gè)領(lǐng)域早已出現(xiàn)，例如氣候、能源領(lǐng)域。目前雖沒有針對(duì)全球生物燃料挑戰(zhàn)專門國際協(xié)定，但國際社會(huì)已開始以以下形式展開努力：

首先，聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）、聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）、聯(lián)合國能源機(jī)制（UN-Energy interagency），在其報(bào)告和研究中均已提出生物燃料問題。但是，他們的行動(dòng)大多僅局限于分析和建議，并沒有就其各自的領(lǐng)域達(dá)成國際協(xié)定。國際能源署（IEA）以及經(jīng)合組織（OECD）發(fā)揮了更為積極的作用，通過IEA生物能源部的第40工作組為生物燃料貿(mào)易認(rèn)證構(gòu)建了可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)。

其次，新近建立的論壇和伙伴關(guān)系開始在生物燃料全球可持續(xù)發(fā)展嶄露頭角。最為典型的就是2005年發(fā)起的全球可再生能源伙伴關(guān)系。該制度目的是促進(jìn)可再生能源的繼續(xù)發(fā)展和商業(yè)化，支持更廣泛的、符合成本效益的生物質(zhì)和生物能源發(fā)展尤其是發(fā)展中國家。生物燃料國際貿(mào)易大幅增加，2007年巴西、美國、中國、歐委會(huì)等建立了國際生物燃料論壇。

最后就是專門針對(duì)生物燃料可持續(xù)性問題成立的、新的國際倡議，采取的形式是多利益攸關(guān)方組成的圓桌會(huì)議，討論和構(gòu)建可持續(xù)性環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。但覆蓋產(chǎn)品范圍各有不同，例如責(zé)任大豆圓桌會(huì)議以及意圖進(jìn)行普遍適用的可持續(xù)生物燃料圓桌會(huì)議（RSB）。

2.2對(duì)目前治理框架的評(píng)價(jià)

隨著全球生物燃料貿(mào)易的提高，作為主要進(jìn)口者的歐盟國家生物燃料治理議程對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入和不同可持續(xù)性產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力影響在逐步提高，甚至成為了全球治理生物燃料的風(fēng)向標(biāo)。但是，從歐盟和成員的可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)來看，主要局限于對(duì)生態(tài)環(huán)境的要求；像是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、公平正義以及糧食安全等與發(fā)展中國家緊密相關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題關(guān)注不夠。而間接土地使用轉(zhuǎn)化問題也被忽略掉，甚至都不存在報(bào)告制度。值得注意的是這些標(biāo)準(zhǔn)既適用于外國生產(chǎn)者也適用于歐盟國家，但制定決策時(shí)卻沒有主要供應(yīng)國——發(fā)展中國家的參與，也就是發(fā)展中國家的觀點(diǎn)和他們的關(guān)注沒有得到體現(xiàn)。

似乎國際治理議程給參與性帶來了一些新的變化，但也有自身弱點(diǎn)：

首先，不同國際生物燃料治理議程仍局限在自己業(yè)務(wù)范圍內(nèi)處理環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響。國家合作多集中于研究和技術(shù)發(fā)展，而不是應(yīng)對(duì)擴(kuò)張帶來的更為嚴(yán)重的糧食安全影響。

其次，通過給當(dāng)?shù)靥峁┠茉瓷a(chǎn)和供給的方式來促進(jìn)當(dāng)?shù)匕l(fā)展，這種生物燃料發(fā)展的替代模式幾乎被這些治理議程所忽略，即他們主要以生物燃料貿(mào)易為預(yù)設(shè)前提而展開談判。

第三，有些國際議程如IEA、OECD具有明顯的發(fā)達(dá)國家傾向，當(dāng)然會(huì)以它們的能源需求為優(yōu)先考慮，因而主要關(guān)注發(fā)展中國家的出口為導(dǎo)向的生產(chǎn)，而不是發(fā)展中國家的當(dāng)?shù)匦枨蟆６蛏锬茉椿锇殛P(guān)系也代表主要國家團(tuán)體利益。甚至像RSB由多利益有關(guān)方組成的圓桌會(huì)議也不對(duì)稱地給來自工業(yè)部門和發(fā)達(dá)國家的參與者更多的關(guān)注和投票權(quán)。21位RSB發(fā)起委員中僅有5位來自發(fā)展中國家，而這5位代表中有3位代表了像巴西的甘蔗聯(lián)盟這樣的工業(yè)團(tuán)體利益。很明顯利益受到主要影響的大多數(shù)人并沒有能充分表達(dá)意見。

最后，現(xiàn)有的國際行動(dòng)沒有形成多層次、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、相互支持、相互影響的治理方式。許多國際倡議或國際行動(dòng)雖然博興，但十分分散，關(guān)注自己覆蓋的爭(zhēng)議領(lǐng)域，并在其框架下的國家行動(dòng)仍被符合本國利益的議程所主導(dǎo)。這種情形實(shí)際導(dǎo)致生物燃料問題仍然是“無治理領(lǐng)域”，試想有各自利益的國家和企業(yè)一旦發(fā)生紛爭(zhēng)，將如何公正、合理的解決爭(zhēng)議？

3. 新多邊生物燃料治理框架愿景

3.1建立新多邊生物燃料治理框架的原因

目前生物燃料治理制度無論從國內(nèi)還是從國際層面都無法滿足治理需求，建立新多邊治理框架的迫切需求和原因有以下幾點(diǎn)：

第一，該產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要推動(dòng)力均具有重要的全球要素和關(guān)聯(lián)。可再生能源替代化石燃料就是由《聯(lián)合國氣候變化框架公約》促動(dòng)的?；剂系目捎媒咝允且粋€(gè)全球難題，而動(dòng)蕩的國際關(guān)系又是國家追求能源安全的巨大障礙。生物燃料農(nóng)業(yè)尤其在發(fā)展中國家又是由發(fā)達(dá)國家的消費(fèi)目標(biāo)促發(fā)的出口繁榮所驅(qū)動(dòng)的。以上每個(gè)環(huán)節(jié)都具有“全球烙印”。

第二，生物燃料生產(chǎn)帶來的環(huán)境影響是無法依靠個(gè)別國家得以解決的。該產(chǎn)業(yè)對(duì)氣候變化、對(duì)水等自然資源的需求以及對(duì)土地使用改變的累積作用都具有明顯的全球關(guān)聯(lián)。

第三，個(gè)別國家解決生物燃料擴(kuò)張帶來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響能力有限，比如對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)和全球糧食安全的影響。

第四，生物燃料的爭(zhēng)論從一開始出現(xiàn)就具有南北關(guān)系的特性，是以一方的主要社會(huì)、政治和環(huán)境利益為代價(jià)而使另一方獲利的問題。

第五，關(guān)于生物燃料生產(chǎn)存在許多相互沖突的觀點(diǎn)和看法，因此不僅需要有效的治理框架，更需要體現(xiàn)公平、合法性、責(zé)任性、代表性的統(tǒng)一治理制度。

以上各個(gè)方面均體現(xiàn)了建立全球生物燃料治理框架的必要性，但這里的全球性并不意味著所有國家都就此進(jìn)行談判，但至少是一個(gè)與現(xiàn)有治理框架不同且能夠反映生物燃料產(chǎn)業(yè)核問題的不同視角，能通過多邊平臺(tái)包括國家和非國家參與者構(gòu)建的負(fù)責(zé)而合法的方式進(jìn)行治理和調(diào)控。那么，這種新多邊治理框架究竟應(yīng)該具備怎樣的條件和內(nèi)核呢？

3.2新多邊生物燃料治理框架的建構(gòu)

3.2.1多邊生物燃料治理框架應(yīng)具備的基本特征：多部門、多層次和多參與者治理

生物燃料產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不僅是一種能源戰(zhàn)略，它和糧食、農(nóng)業(yè)、貿(mào)易、氣候和生態(tài)保護(hù)等多方面都具有重大關(guān)聯(lián)，而這些領(lǐng)域都有各自的政策制度。因此氣候談判、可再生能源議程、全球貿(mào)易和農(nóng)業(yè)發(fā)展、保護(hù)生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)戰(zhàn)略均涉及到了生物燃料問題。以上不同領(lǐng)域的各自政策必須避免沖突、尋求協(xié)調(diào)，這就需要多部門協(xié)調(diào)來應(yīng)對(duì)生物燃料治理。

其次，生物燃料治理需要多層次協(xié)調(diào)。如果沒有國家、當(dāng)?shù)卣约爱?dāng)?shù)厣a(chǎn)者的協(xié)助多邊框架很難成功，這也是目前國際相關(guān)治理制度的欠缺。這種協(xié)調(diào)既要體現(xiàn)在國際政策的成功執(zhí)行上，比如認(rèn)證計(jì)劃的實(shí)施，也要體現(xiàn)在不同層面的規(guī)制活動(dòng)上。

第三，不同參與者和平行決策體系間的協(xié)調(diào)也是必要的。這會(huì)減少重復(fù)勞動(dòng)、避免政策沖突，比如生物燃料治理政策和WTO規(guī)則之間的沖突，多參與者治理意味著允許各種主體使用有效參與資源。

3.2.2新多邊生物燃料治理框架的制度設(shè)計(jì)：趨利避害

雖然需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)不同產(chǎn)業(yè)部門、參與者和治理層次，但是何種制度設(shè)計(jì)才能最好發(fā)揮功能卻是一個(gè)大問題。從實(shí)現(xiàn)的可能性出發(fā)，有兩種路徑可以選擇：

第一種，在某一類寬泛的領(lǐng)域建設(shè)治理制度，能源和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域可供選擇。

在能源領(lǐng)域探討生物燃料治理制度的優(yōu)勢(shì)是能夠很容易地將該問題并入可再生能源政策；能夠讓業(yè)界對(duì)照其他生物能源對(duì)液態(tài)生物燃料做出評(píng)估。弱點(diǎn)是由于目前與能源相關(guān)的、行之有效的政策制度本身就十分分散，加之聯(lián)合國相關(guān)機(jī)制治理權(quán)力也十分有限，新建立的國際可再生能源機(jī)構(gòu)（IRENA）固然令人欣慰，但是像巴西、中國等這些主要生產(chǎn)國尚未加入，因此治理很難從全球能源制度中獲得有益的制度支持；加之，如果國家將生物燃料單純看作是國家能源安全問題，由于敏感性，將會(huì)使多邊談判變得異常艱難；最后由于生物燃料是由許多作物提煉而來，因此對(duì)農(nóng)業(yè)部門的影響也舉足輕重，將其作為能源問題處理自然會(huì)導(dǎo)致對(duì)糧食安全、農(nóng)村地區(qū)和土地政策的影響關(guān)注不夠。

在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域處理生物燃料問題最大的優(yōu)勢(shì)是可以借助FAO現(xiàn)有的各種制度；可使業(yè)界更加關(guān)注糧食和農(nóng)村發(fā)展問題；也會(huì)從國際農(nóng)業(yè)協(xié)定中最終獲利。但是國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判頻頻陷入僵局，這必將阻礙該產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；也會(huì)割裂生物燃料與可再生能源政策的聯(lián)系。

第二種不同的制度設(shè)計(jì)路徑就是將生物燃料作為獨(dú)立的焦點(diǎn)問題進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，而此種方式根據(jù)所設(shè)計(jì)的制度框架以生物燃料問題的一個(gè)方面還是多個(gè)方面為治理對(duì)象分為單一框架和復(fù)合并行框架。不論是單一政策框架還是符合政策框架同樣各具優(yōu)、缺點(diǎn)：

在有效性方面，復(fù)合型平行框架更有利于不同政策工具的創(chuàng)新、彼此競(jìng)爭(zhēng)和實(shí)踐檢驗(yàn)；在公平性和權(quán)力分配方面，復(fù)合平行框架更易于禁止權(quán)力集中，并且在一定程度上會(huì)增加發(fā)展中國家在決策中的影響力。缺點(diǎn)就是遵守和執(zhí)行成本較高。

而單一框架由于設(shè)定的制度具有很強(qiáng)的針對(duì)性和局限性，因此遵守和執(zhí)行成本較低；所設(shè)定的單一規(guī)則更容易和像WTO這樣的現(xiàn)有國際規(guī)則協(xié)調(diào)一致；也更易于吸收多參與者的集中關(guān)注并利用他們可提供的資源。缺點(diǎn)是過分支持某類參與者的風(fēng)險(xiǎn)過高；靈活性和調(diào)節(jié)性較差；由于會(huì)吸引更多的參與者，因此達(dá)成一致意見就更為困難。

綜上，新多邊生物燃料治理框架是一個(gè)開放性議題，只有把握住合理合法內(nèi)核，比較各種選擇路徑的優(yōu)缺點(diǎn)，在實(shí)踐中逐步探索。

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