地產新政實施效果評析

【摘要】 2009年末開始推行的新一輪地產新政目前看其實施效果并不理想，房價仍然高懸不降，距中央和公眾的期待依然遙遠。造成當前房價調控困局的一個重要原因是已有調控措施大都屬于“治標”性的，均未觸及房價內生上漲的體制根源，必須及早在方略上作出調整。一是中期方案——啟動土地出讓金分配制度改革，形成地方政府退出機制，促使房價向自身價值回歸；二是長期方案——關聯啟動不動產稅制改革和土地征用、農地產權、流轉體制改革，徹底消除房價問題孳生的體制性矛盾，使房價問題、土地問題及其衍生的社會問題獲得徹底解決，這也是治理房價問題的“治本”方略。

【關鍵詞】 房價 地產新政 效果 評價

引言

住房問題是當前中國最大的民生問題之一。然而，十年以來持續發酵的房價問題卻一直沒有徹底解決。房價上漲過快、到達高位后僵住不降的痼疾已嚴重影響到民生、經濟和社會穩定，并引起中央的高度重視，于2009年末以來相繼推出了新一輪“房地產新政”，期冀以此治理高熱不退的房價。在這些新政措施的嚴厲調控下（如新國十條、限購令、新國八條等），近兩年各地住房成交量開始加速萎縮，房價增速開始放緩，個別城市尤其一線城市的房價甚至出現了間斷性下降。但總體而言，我國房價的走勢仍不明朗，房價于高位僵持的總態勢并未發生根本改變。①值得注意的是，在剛剛過去的2012年6月份全國100個城市新建住宅均價環比5月上漲了0.05%，為8688元/平方米，雖然升幅不大，但這是自2011年9月以來房價連續9個月環比下跌后的首次回升。②特別值得關注的是2012年6月份樓市成交量更是大幅攀升。瑞銀跟蹤的41個商品房市場數據顯示，2012年6月25日至7月1日的成交量為6.8萬套，周環比上升24.3%，其中一、二線城市成交量增長更為強勁，周環比分別上升41.4%和30.7%。③

由此看出，我國房地產市場買賣雙方博弈膠著的狀態還在繼續，中央的調控與地方政府、開發商之間的房價博弈還在向深入推進。我們不禁要問：地產新政措施因何長期收不到可觀的預期效果？調控政策“最終”能否收到成效，要不要擇機做出調整？房價最終能否回歸并基本穩定在合理水平，將來還會不會掉進越調越高的怪圈…這些問題都是理論界和決策層應嚴肅對待并積極解決的。這些問題的解答卻依賴于對既有地產新政方案性質的正確認識。

1. 新一輪地產新政的實施目標和作用機制

對于高房價問題，2009年以來中央推出的新一輪新政政策中④其治理思路（包括學界）主要是從以下六方面著眼的。一是提振供給。政策內容包括加大保障性安居工程建設，努力增加公共租賃住房供應，增加土地供給等?！皣臈l”、“國十一條”、“新國四條”、“新國十條”、“新國五條”、“新國八條”等新政方案中多處涉及這類政策思路。實際上，改革土地出讓招拍掛制度也屬于此序列，因為改革之后的土地出讓“綜合評標”方式其目的無非是通過降低地價的途徑從供給側來逆轉房價上漲預期，最終實現降低房價的目標。

二是抑制非正常住房需求尤其投機性購房需求。相應的新政政策著力點有嚴格的差別化信貸政策（如“新國八條”中對貸款購買第二套住房的家庭，首付款比例不低于60%，貸款利率不低于基準利率1.1倍的規定），相關住房轉讓營業稅及其監管政策（如“新國八條”規定個人購買住房不足5年轉手交易的，統一按銷售收入的全額征稅）等。上海、重慶、深圳等城市征收房產稅政策的推出也是從抑制投資和投機性購房需求著眼的，因為該稅種針對住房持有環節征稅，提高了投機性購房者的持有成本。

三是限制流動性。中國社科院金融研究所易憲容等一批學者的代表性觀點是，中國房價趨高背后的主要推動力是市場的流動性過剩，尤其2010地產新政前宏觀層面的寬松信貸、稅收政策，尤其國家4萬億的內需投資為市場積累了充足的流動性，房價也因此被投機需求持續推高?；谶@一判斷，相關部門適時啟動了應對之策，如中國人民銀行自2011年1月起在半年內連續六次上調了存款類金融機構的人民幣存款準備金率，同時不定期地多次上調金融機構存貸款基準利率和個人住房公積金貸款利率。當然，抑制流動性的稅收、信貸政策最終還是要通過打壓投機購房需求而影響房價。

四是提高開發商的拿地成本。如2009年底財政部、國土部等五部委通知中開發商拿地“首次繳款比例不得低于全部土地出讓款50%”的規定。這類政策意在通過增加開發商拿地難度達到遏制開發商炒地、囤地、推高房價上漲預期的目的。

五是規范地方政府土地財政收入管理。2009年底財政部、國土部等五部委通知中重點強調的土地出讓金收入管理“收支兩條線”制度就是一項重點加強地方土地批租收入管理的政策。該政策一定程度上規范、約束了地方政府隨意濫用土地批租收入的行為，不過還是沒有觸及更根本的土地財政制度。

最后還有一些直接管控房價的行政規制手段，最重要的是本地住房限購政策（即限購令，“新國五條”、“新國八條”中對該問題均有重點涉及）。其它方面的應對措施還有對地方政府穩定房價努力及效果的考核問責機制，對開發商捂盤惜售、土地閑置、囤積房源、哄抬房價等違法違規行為加強市場監管、提高懲處力度，強化輿論宣傳等措施。

2. 地產新政效果分析

在中央推出的地產“新政”中，金融（信貸）、稅收、財政、土地、行政規制等政策手段均已系數登場，具體政策措施尤其“限購令”等政策做到了出招快、力度大，至少在最開始收到了立竿見影的功效——先是地產股應聲下跌，然后是樓市拋售、降價、促銷，被認為是利用“市場的手段”實現了對高房價的“精準打擊”。但是在地產新政實施初期的市場調整后，房價并未出現預期的整體性、持續性、顯著性下跌，而是基本上在高價位僵持不動。也就是說，中央和公眾期待的房價調控目標并未實現，地產“新政”至少目前看還不成功。問題出在哪呢？回答該問題之前，我們先對前述地產新政措施分別進行解析。

首先，抑制流動性、打擊投機性購房需求的差別化信貸政策和相關稅收政策雖然客觀上可以一定程度打壓投機，但主要是從結構上打擊了那些實力不濟的散、弱投機客，對那些根本“不差錢”的炒房團、國際游資、機構資本而言作用甚微，只要房價持續上漲、有利可圖，他們就不會理睬中央的調控而繼續投機炒作。相應地，中央增加住房供給的政策效應也完全可能被這種房地產市場投機引發的投機需求所湮沒。

其次，提高開發商拿地的首次繳款比例也無法控制“地王”的產生和房價的上升，道理是同樣的——只要房價扣除地價、相關成本（如建安成本）后的利潤仍然巨大，無論地價多高、首次繳款比例多大，開發商都會繼續拿地、炒地，而這又會進一步帶動市場對房價上漲預期的形成。

第三，從地方政府土地財政收入入手來解決高房價問題的方向是正確的，但目前為止的新政方案只是秉持了加強地方政府土地財政收入管理的無關痛癢的做法，這在戰略上是誤入歧途的，標、本都不能治。問題的關鍵則在于必須切斷地方政府對土地財政收入追逐的機制。

第四，對開發商捂盤惜售、囤積房源等違法違規行為加強監管、加大懲罰力度等做法有助于清凈房地產市場運行環境，很重要，暫且不論這些措施在實施中能否被不折不扣地執行，即使這些措施執行得很到位也仍然于遏止地產投機和高房價無補，因為這些外圍手段根本沒有觸及到我國高房價問題的核心。對地方政府進行考核問責是上一輪地產新政的亮點之一，因為我國目前的高房價問題很大程度上是地方政府與開發商默契互動的結果，但囿于同樣的原因，該措施還是沒有切斷地方政府干預樓市的利益鏈條，更沒有解決地方政府退出樓市的激勵相容問題，因此該政策也注定無法錨定房價的穩定。

最后，行政規制手段中的本地住房限購政策（限購令）推出后確實重拳打擊了樓市的投機炒作行為，穩定了市場房價預期，確是一項在短期內就收到了良好調控效果的新政政策。然而，限購令最多只能算是一項權宜之計，現在看其長期效果并不理想。這一方面是由限購令的性質決定的——該政策本質上屬于行政控制手段而非市場引導型的經濟手段，無法改變基本的市場供求關系，遲早要退出對樓市的干預；另一方面，住房限購政策執行近兩年來在實際效力上似乎已成強弩之末，對房價的控制力也在邊際上迅速遞減——限購令于2010年9月底推出后房價在開始確有所收斂，接下來在長期中幾乎僵持不動，2012年6月甚至有所攀升！因此，單單指望簡單化的指令性住房限購及其它一些未觸及根本的新政組合拳來對付異常復雜的中國房價問題，其結果注定是敗下陣來。

3. 房價問題的癥結及其解決之道

根據上述分析我們看到，2009年以來推出的新一輪地產新政并未取得預期調控效果，而且本文敢于預言，類似的政策無論再推行多長時間都不可能收到更好的效果，反而可能因貽誤了最佳調控時機和若干行政干預對市場的擾動而進一步增加房價問題的治理難度，必須盡早調整方略。

地產新政遲遲收不到成效的關鍵是截至目前的所有調控措施都沒有觸及我國房價內生上漲的根本和微觀基礎，而這種內在推動力量本文認為就是各地方政府對房地產市場的積極干預，⑤及在此基礎上與開發商等利益相關方默契一致烘托起來的市場房價上漲預期。深一步看，驅動地方政府積極推高房價的根本動力又是土地財政利益。地方政府極力以地生財的背后則是長久以來沿襲至今的一組體制層面安排，最關鍵的就是城市國有土地使用權批租制度，此外還有商業用地使用權出讓招、拍、掛機制和農地轉變為非農用地的征地制度。

目前，地方政府基于土地財政利益干預樓市對高房價的關鍵影響已被學術界和公眾普遍認識到，地方政府為追逐土地財政收益通過推高地價并最終抬高房價的經濟學機制也有相關文獻作出了較清晰解釋（如孫波，2012；孫波，2010；劉民權、孫波，2009），此處不準備重復贅述。關鍵是如何從土地財政這個與房價高企既息息相關又是持久影子動力的深層癥結中找到能解決房價居高不下難題的有效辦法。

既然土地財政是房價居高不降的深層癥結，則解決房價難題的正確途徑理所應當是切斷地方政府與其巨額土地財政收益之間的聯系機制。如果把治理高房價看作一個手術方案，則這個方案還可以細分為治標、治病、治本三個版本或層次。治標的方案就是目前正在實施的、前文評析的那些歷次新政措施；治病和治本的方法則是本文提議的兩種高房價治理方案，雖都可能療好高房價這個疾病，但前者只可能治理房價問題本身，卻難以徹底理順和解決經濟系統固有的體制性矛盾，治本方法則可能一勞永逸地解決房價及其相關的體制性矛盾問題。

所謂“治病”的方法就是盡快啟動土地批租分配制度改革——地方政府繼續按原有制度出讓土地，但要按新的規則安排將土地財政收益的全部或部分上繳到中央財政，然后中央財政再根據地方政府的某些政績指標完成情況將這塊土地財政收益返還給地方，返還數額不必和屬地上繳的數額一致，以體現激勵原則。這種中期政策調整切斷了地方政府對土地財政的依賴，消除了高房價產生的微觀基礎，形成了地方政府的市場退出機制，再輔之以前述新政措施的支持，房價穩定回歸并最終穩定在經濟均衡水平將指日可待。但該方案會遇到地方政府籌資方式的不可持續性問題——土地批租收入分配機制改革后，各地方政府追逐土地出讓金收益的激勵被削弱，將導致這塊預算外財政收入大幅下降，而地方政府又嚴重依賴該項財源發展經濟、社會事業和推動城市化建設，若這塊收入被制度性剝奪，地方政府的財力將更難以為繼，其債務風險將更大，對經濟和社會發展的長期貽害無窮。

土地批租分配制度改革的另一個問題是土地自身——土地是稀缺資源，批一點少一點，在城市化進程日益加速，對土地需求幾乎無限擴張的背景下，現存土地批租制度若長期維持下去，最終很可能出現無地可批的結局。到那時，地方政府依靠土地財政的收入必然枯竭，經濟、社會長期發展的財力瓶頸問題會再次凸現。所以，要想徹底擺脫不可持續的土地財政模式，中央就要著眼長遠，相機啟動土地征用、農地產權和流轉體制改革，開征不動產稅，逐步廢除原有土地批租制度。這就是本文設想的高房價問題和系統性體制矛盾并軌解決的“治本”方法。該方案具有長期性、系統性、根治性特點，屬于一項系統工程，涉及的經濟領域、環節眾多，理論和現實可行性也要深入研究，非本文有限篇幅所能完成，暫存不論。

結論

于2009年末開始的最新一輪地產“新政”推行兩年多來，實施效果并不理想，房價仍僵持在高位不動，并未出現整體顯著性的下降，中央和公眾期待的房價調控目標遠未實現，必須盡早調整方略。解決中國高房價難題的路徑目前看存在治標、治病和治本三個層次。當前尚在執行的新政措施大都屬于“治標”性的；本文以為在中期應及時啟動土地出讓金分配制度改革，消除高房價賴以生成的基礎，形成地方政府退出機制，使房價向自身價值回歸，是為“治病”策略；而長期中則要著眼解決體制性矛盾，將不動產稅制改革和土地征用、農地產權和流轉體制改革結合起來，不僅解決高房價問題，還要徹底理順房價問題賴以產生的制度體系，使房價問題及其伴生問題得以徹底根治，此為“治本”戰略。

※基金項目：本文為作者主持的黑龍江省博士后科研啟動金項目“黑龍江房價波動的起因、機理和穩定機制設計”（項目編號：LBH-Q10058）階段研究成果之一。

注釋：

①統計顯示，2011年全國商品房平均銷售價格增速盡管有所回落，但仍達到5381元/ m2，比2010年全年增長了6.9%，是房價較合理時的2003年2月均價（2447元/ m2）的2.2倍。數據來源：http：//money.163.com/12/0118/04/

7O18GFVJ00253B0H.html，及國家統計局公報。

②根據中房指數系統公布的100個城市新建住宅全樣本調查。數據來源：http：//bj.house.sina.com.cn/news/2012-07-14/0848408323.shtml.

③ 數據來源：http：//bj.house.sina.com.cn/

news/2012-07-14/0848408323.shtml

④2009年年底以來中央先后推出的較重要地產新政舉措有：2009年底的“國四條”，2010年1月份的“國十一條”、4月份的“新國四條”、“新國十條”和9月份的“新國五條”，以及于2011年1月頒布的被稱為史上最嚴的“新國八條”等。以“新國十條”的推出為標志，后期推出的地產新政政策更趨嚴厲。

⑤本文強調地方政府對房地產市場的干預是推動我國房價內源性上漲的體制性根源并不等于說地方政府是推高房價的唯一根源，更不是說地方政府是高房價的罪魁禍首和出于主觀故意。實際上，我國城市高房價的產生原因和形成機制非常復雜，地方政府干預只是為房價內源上漲設置了一個初始的體制渠道，并由此影響了市場價格機制的正常運轉。所以，地方政府對高房價的責任無形中被放大了。

參考文獻：

[1] 劉民權、孫波.商業地價形成機制、房地產泡沫及其治理[J].金融研究，2009， （10）： 22-37.

[2] 孫波.高地價、高房價生成機理及后果[J].學習與探索.2010， （2） ： 146-148.

[3] 孫波.土地財政改革是治理高房價的根本之道[J].中國對外貿易.2012， （1） ： 32-33.

作者簡介：孫波（1971-），男，黑龍江呼蘭人，哈爾濱商業大學教師，經濟學博士，博士后，研究方向為宏觀經濟、公共資源治理。