加速我國城市化進程的對策初探

【摘要】 目前，我國城市化發展一直處于嚴重滯后狀態，日益影響到我國社會經濟的進一步發展，因此必須采取調整和完善現有城市化方針；加快戶籍制度改革，促進城鄉人口合理流動；深化土地制度改革，提高農業現代化水平；推動鄉鎮企業適當集中；加快發展教育事業等措施，以加速我國城市化進程。

【關鍵詞】 城市化 進程 對策

各國的經驗證明，城市化的迅速發展對于市場容量的擴大、人民生活水平的提高、資源的有效利用、經濟的可持續發展及人類文明的進步等方面都發揮著積極的促進作用，但我國從建國起至今，城市化發展一直處于嚴重滯后狀態，雖然這種滯后狀態使我國避免了其他發展中國家所面臨的“過度城市化”難題，但是它也產生了一系列的負面作用，并日益嚴重地影響到我國社會經濟的進一步發展。因此，我們有必要對這一問題給予足夠的重視，以加快我國城市化的進程，發揮其對社會經濟發展的促進作用。

1. 我國城市化滯后的主要原因分析

1.1優先發展重工業戰略的制定和實施，制約了我國城市化水平的提高建國初期，我國為了在極端困難的情況下實現既定的工業化目標，中央政府制定了以下策略來集中資金，發展重工業，而這些策略的實施及與之相適應的城市化策略的制定，都造成了我國城市化水平的落后局面。（1）實行“高積累，低消費”的收入分配策略。即最大限度地降低人民的消費水平，以便積累更多的資金用于工業部門的擴大再生產。由于在傳統體制下，農村居民生產、生活所需的資金、資源基本上以自給自足的形式來提供，國家很少給予補貼或援助，而城市居民的消費則在很大程度上由國家進行統一安排和給予津貼補助。所以最大限度降低全體人民的消費水平關鍵在于壓低城市居民總消費，而城市居民的總消費等于市民人均消費標準與城市總人口的乘積。因此，壓低城市居民總消費的辦法有兩個：一是降低市民人均消費標準，二是限制人口數量。這第二個辦法的實現途徑就是中央政府制定了一系列的政策和法令，通過戶口遷移制度、教育制度、糧油供應制度、勞動用人制度和社會福利制度等設置了若干限制條件，把城市人口與鄉村人口分割開來，控制鄉村人口向城市的流動，把大量農村剩余勞動力滯留在農村，阻礙了城市化的進程。（2）采取“重生產，輕生活”的投資分配策略。把有限的資金投入到“生產性建設項目”中，盡可能減少對“非生產性建設項目”（如城市基礎設施建設、教育、社會福利等）的投資。這一策略實施的結果使我國城市的基礎設施裝備落后，吸納能力低，有些已超負荷工作，因此根本無力承載更多的人口進入城市對其消耗、使用，于是更加促使政府制定限制農村人口進城的反城市化政策。（3）優先發展重工業戰略不僅使政府制定了以上這些直接的反城市化政策，同時也因其不適合我國國情，而從其他方面間接影響了我國的城市化進程。①重工業屬于資金、技術密集產業，對勞動力的吸納能力很低，為社會創造的就業崗位極為有限，因此無法接受、容納大量的農村剩余勞動力進城工作，阻礙了農民進城的步伐，限制了城市化的發展。②重工業優先發展的戰略，一方面占用了政府大量的資金和時間，使政府無暇、無力來照顧、支持農村和農業的發展，另一方面為了實現工業的超額利潤，政府又通過采取工農產品剪刀差的辦法對農業進行掠奪式開發，使得我國農業的發展缺乏資金來源，技術更新能力差，勞動生產率很低，從而在很大程度上限制了農業人口向城市人口的轉化。③重工業優先發展戰略限制了我國第三產業（如餐飲業、家政服務業、旅游業等）的發展。而第三產業恰恰屬于勞動密集型產業，它的迅速發展可以創造很多的就業崗位，吸納大量的農村剩余勞動力。所以第三產業的滯后發展從就業方面限制了農村人口的城市化進程。

1.2城鄉計劃生育政策執行力度不同，阻礙了城市化進程自70年代中后期開始，我國實行了旨在控制人口數量的計劃生育政策。但由于受到我國社會經濟發展條件和一些歷史因素的制約，城鄉計劃生育政策執行的力度和結果卻有很大不同。一方面，由于我國勞動生產率還很低，農業產值的提高在很大程度上還要靠勞動力投入的增加來實現，因此，政策規定在農村執行與城市不同的計劃生育標準，即農村中每對夫妻可以生育兩個子女；另一方面，由于一部分農民思想比較落后，受“多子多福”傳統觀念的束縛，一部分人冒著被罰款和生活條件惡化的危險去違反國家的計劃生育政策。因此，我國農村人口的自然增長速度快于城市人口的自然增長速度，從而影響我國城鎮人口相對數量的增加，阻礙我國城市化進程的發展。

1.3教育事業的落后，影響了我國城市化水平的提高長期以來，尤其在80年代以前，我國的教育事業發展緩慢，每年能考入國家正規大中專院校的學生數量很少，農村中這樣的學生更是寥寥無幾。因此可以看出，升學作為由“農業”人口轉為“非農業”人口的主要途徑被堵得很窄，在鄉村中只有很少一部分學生可以通過升學而轉為“非農業”人口。又由于戶籍管理制度等一系列限制，使得沒有走上升學這條路的人（或沒有遇到國家在農村千載難逢的招工機會）注定無法得到城市戶口，無法靠自己的勞動在城市生活下去。所以，在當時各種制度的制約下，教育事業的落后也在一定程度上影響了我國城市化水平的提高。

1.4鄉鎮企業位置的選擇，阻礙了我國城市化發展的進程近20年來，我國工業化率的迅速提高在很大程度上是依靠鄉鎮工業的發展實現的。而鄉鎮企業的位置大多位于鄉村，布局比較分散，規模較小，沒有產生相應的集聚效應，因而也就沒有帶動城市化水平的迅速提高，甚至延緩了農村人口向城市的轉移，致使在我國出現了工業化率很高但城市化率卻很低的局面。而鄉鎮企業大多沒有遷往城鎮，不僅僅是由于戶籍制度的限制，而且也是社區經過利益比較后做出的理性選擇。（1）企業的創辦者或領導一般在當地有較高的權威，在本地辦事比較容易，社交成本較低，如果遷往城鎮，則這種權威優勢喪失，必須額外花費精力處理與各級領導及主管部門的關系，在水、電、稅、治安等方面均會受到當地權威的控制，喪失了在原鄉村的行政保護和方便條件。（2）在政企不分時，鄉鎮領導對鄉鎮企業有很強的支配權，在企業的設立、人員的調動、資源的配置及資金的管理等各方面都具有硬性指揮權，因此當地領導不愿因鄉鎮企業進城而喪失這一能增加個人利益的權利。（3）在土地的使用方面，鄉鎮企業先是無償（80年代中期以前），后是低價使用社區土地，而這部分土地資本的收益在企業進入城鎮之后是得不到的，因此降低了鄉鎮企業進城的積極性。（4）鄉鎮企業設在鄉村可以低價雇傭農民工，“停產歇業”也不必設立“再就業服務中心”和支付待業工資，大大降低了企業在職工工資方面的支出，并且企業的職工是在本村生活、本村工作，節省了一大筆交通費用。綜合土地、勞動兩方面的情況，據有關調查分析，鄉鎮企業的利潤中隱含了70%以上的社區土地和社會保障轉移收益，這種收益是其比在城市享有聚集效益的國有企業具有更強競爭力的重要原因。

1.5對城市化問題的誤解和偏見，制約了城市化水平的提高長期以來，在人們的頭腦中對城市化的發展問題一直存在很大的誤解和偏見。許多人都認為城市化的快速發展必將占用大量的耕地，使得我國人均耕地面積僅占世界平均水平三分之一的狀況變得更加嚴峻，在他們的眼里，城市化與吃飯問題成為二者不可兼得的難題。還有一些人認為城市化的迅速發展必將帶來農村的衰落、城市的膨脹，引發交通擁擠、環境污染等一系列“大城市病”。因此長期以來，國家的政策方針不是合理規劃城市布局，加快城市基礎設施建設，提高城市運行效率來抑制“大城市病”的發生，或積極引導、扶持鄉村的快速發展來追趕城市，而是采取削高就低的方式，控制城市的發展，實施反城市化的政策，從而制約了城市化水平的提高。

2. 加速我國城市化發展的對策探討

2.1調整和完善現有城市化方針1978年全國城市工作會議提出了“控制大城市規模，多搞小城鎮”的城市建設方針；1980年全國城市工作會議又制定了“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城鎮”的城市發展方針；1989年全國人大通過的《規劃法》第4條明確規定“嚴格控制大城市規模，合理發展中等城市和小城市”的城市化方針。這一系列政策主張雖然在表述上有所不同，但都突出了一個基本思想，即：大城市存在諸多弊端，集中體現為“城市病”的現象，因而需嚴格控制；而中小城市則是城市的適度規模，是中國城市化的發展方向。但是我們認為，在中國目前的社會經濟發展狀況下，有必要對這一城市化方針進行修改。這是因為：首先，我國的城市化方針是在計劃經濟體制作用較強的背景下提出來的。而目前我國的社會主義市場經濟體制已初步建立，市場對資源的基礎性配置作用已日益加強。因此，這一方針與事實之間的矛盾以及其自身的不完善之處也日益明顯地暴露出來。所以政府應當適應形勢的變化，把城市化方針的制定建立在市場機制對資源發揮基礎性配置作用的基礎上，把工作的重點放在彌補城市化過程中出現的“市場失靈”問題上。城市化說到底就是資源的重新配置，只有在市場發揮基礎性作用時，政府的干預才有可能最大限度地符合經濟發展的需要。其次，通過對世界各國、尤其是歐美一些城市化率快速提高的發達國家進行研究，可以發現大城市作為城市化主導力量在規模、結構方面超先發展的現象十分明顯和普遍。比如，在日本，其土地資源結構與中國相似（比較易于利用的土地面積只有20%，中國為15%），從明治維新以來，人口即向大城市集中，城市人口約增加了3000萬。其中70%集中在三大城市圈（東京圈、名古屋圈、大阪圈），30%集中在地方城市。因此，我們不應違背城市化發展的這一規律，機械地對大城市的規模和數量進行控制。同時，在我國現階段，大中城市的發展也具有較大的必然性和迫切性。統計資料表明，大城市的經濟效益、社會效益、土地利用等綜合效益一般都比較高。例如，上海市的固定資產原值只占全國的1/20，而工業產值卻占全國的1/10，財政收入占全國的1/6，有力地帶動了長江三角洲地區的高速增長。長江三角洲和珠江三角洲地區經濟發展迅速，與該地區優越的地理區位、大中城市發達分不開，尤其同上海、香港等城市輻射帶動分不開。因此，今后政府應把工作重心從對城市規模的控制轉到注重城市質量的提高上。最后，我國地域廣闊，各地區的資源稟賦、交通條件、經濟與社會發展水平、人口基數及其構成等各方面情況差異極大，企圖以一種統一的城市發展方針來規范全國千差萬別的地區發展模式，注定不會取得很好的效果。因此，應當根據各地區的具體情況，制定不同的城市發展政策，這樣才能促進各級、各類城市快速、健康地發展。通過以上分析，我們對我國未來的城市化方針提出以下初步想法，即：實事求是，因地制宜，促進大、中、小城市合理、協調、健康、有序地發展，形成結構良好的城鎮體系。

2.2加快戶籍制度改革，促進城鄉人口合理流動戶籍制度作為一種居住地登記形式，是世界通用的，它本身所具有的人口登記、管理、稽查以及了解人口數量變動與分布情況等方面功能是合理的，也是應該長期保留的。但是長期以來，我國實行的戶籍制度卻是將戶口同住房、就業、醫療、食品等福利待遇聯系起來，不同地區的居民、尤其是城市居民與鄉村居民具有不同的戶籍身份。這樣一來，便嚴格限制了城鄉居民之間的合理流動，阻礙了城市化的進程和社會經濟結構的調整，因此，必須對現行戶籍制度進行改革。首先，逐步取消戶口與就業一體化、戶口與社會保險一體化，逐漸淡化戶口與其所連帶的全部物質與福利關系，使戶口僅僅作為一種居住地登記形式，實現城鄉居民一律平等。其次，逐步建立城鄉居民自由遷徙和政策調控相結合的戶口遷移制度。應根據國家和地區經濟發展需要和承受能力，逐步放開城市戶口限制。小城市（包括縣城和建制鎮）可一步到位放開戶口，大中城市可先實行“一城兩制”逐步過渡和放開。最終的目標是實行以居民身份證、公民出生證為主的證件化管理，取代現有的戶口籍冊證明身份的傳統模式，實現以住房、生活基礎為落戶標準，并與政策控制相結合的戶口遷移制度，恢復城鄉居民的自由遷徙和職業的雙向選擇權利。

2.3深化土地制度改革，提高農業現代化水平十一屆三中全會以后，我國實行的家庭聯產承包責任制，大大激發了農民的積極性，使農業生產獲得了大幅度提高。但隨著改革開放的深入尤其是社會主義市場經濟的發展，土地制度改革不完善或不徹底的問題日益暴露出來。首先，農民僅擁有土地的經營權，卻沒有轉讓權或租賃權，這樣就限制了土地使用權的合理流動，阻礙土地向種田能手或家庭農場、合作農場轉移，不能形成適度規模經營，導致農業生產的分散性、小型化，帶來作物難安排、機械難利用、技術難推廣、勞動生產率難提高等一系列問題。其次，農民從國家或集體無償取得土地經營使用權，是一種生活保障或基本福利，這對于未解決溫飽和以農業為主要收入來源的地區來說，是必要的。但對鄉鎮企業發達或外出打工人數較多的地區，農民收入主要來自非農業，農業不再是經濟收入的主要來源，而只是以滿足口糧為目標。因此，農民沒有積極性對農業投入過多的精力、財力和物力，粗放經營，造成耕地的浪費。再次，農民通過承包所取得的土地使用權殘缺不全，發包方還掌握著社區人口增減或緣于其他理由調整地塊的權利，使農戶感到存在某些不確定性，因而對投入缺乏熱情。以上這些問題的存在，使得大量的農村剩余勞動力被束縛在農村。在有限的土地上進行原始方式的經營，無法提高農村的勞動生產率和農作物的商品率，很難實現傳統農業向現代農業的轉變，從而無力為城市化的發展提供堅實的物質基礎。因此必須盡快對我國現有的土地制度進行改革。應當允許、鼓勵農民在自愿基礎上將承包期內的土地使用權和經營權有償轉讓、轉包、轉租、入股，甚至抵押與拍賣。而且應采取立法或行政干預辦法，讓已經進城時間較長、有固定就業崗位和穩定收入的“離鄉”農民放棄土地。這樣，一方面可以使土地向種田能手、家庭農場和村辦農場集中，使農業生產向規模化經營方向發展，提高機械化水平，促進科學技術推廣，早日實現農業現代化。另一方面，可以使“離鄉”農民再“離土”，實現他們向城市的完全轉移，讓他們把全部精力都放到非農產業上，促進城市經濟和非農產業發展。

2.4推動鄉鎮企業適當集中80年代以來，我國鄉鎮企業異軍突起，令世人矚目。但鄉鎮企業的發展也存在許多不盡人意的地方。這些企業分布極為分散，即所謂“村村點火，處處冒煙”。1990年大約80%的鄉鎮企業分布在自然村，7%分布在行政村，12%分布在鄉鎮所在地，只有1%分布在縣城或縣城以上。如此分散的布局不利于資源的有效配置和基礎設施的充分利用，不利于人口的集聚和城市化的發展，甚至在一定程度上阻礙了城市化進程。今后鄉鎮企業應當適度集中，已有的企業應在條件允許的情況下向資源、市場條件較好的地區集聚，新建企業原則上不再開辟新的據點，而應盡力建在經濟基礎較好、交通比較便利、聚集效益較為明顯的地區。這樣不僅可以節省運輸費用和信息費用，而且還可以產生新的集聚效應，促進人口的集中，推動城市化的發展。

2.5加快發展教育事業由于長期以來，人們對教育的作用認識不夠，再加上我國的財力不足，對教育的投入有限，因此，我國教育事業的狀況并不十分令人滿意，高校數量少、師資力量不足，每年招生數量有限。尤其是在廣大農村地區，每年能考入國家正規院校的學生比例很小。而這些“落榜”的學生大多走上了在家務農的道路，他們沒有動力，也沒有能力進城工作。即使有學生進入城市自謀生路，也大多成為流動人口。因此，我們應當大力發展教育事業尤其是農村的教育事業，加大財政投資力度，增強師資力量，改善辦學條件，適當降低高校在農村的錄取分數，完善貸學金和獎學金制度，使更多農村的學生有機會進入高校得到進一步的深造。這樣，必將會提高農村人口的素質，帶動農村經濟的發展，同時也會推動我國城市化水平的提高。