創新經濟責任審計制度建設 用好審計成果 充分發揮審計“免疫系統”作用

創新制度建設，監督和制約權力的運行，是審計機關踐行科學發展觀，充分發揮審計“免疫系統”功能作用的有力保障。近幾年來，我市的經濟責任審計工作在創新制度建設，充分利用審計結果方面進行了有益的探索，出臺了《萍鄉市政府系統主要負責人任中經濟責任審計實施辦法》（以下簡稱《任中審計實施辦法》）、《萍鄉市黨政領導干部任期經濟責任審計實施辦法（試行）》（以下簡稱《經責審計實施辦法》）、《關于在干部選拔和監督管理工作中充分運用經濟責任審計結果的意見》（以下簡稱《經責審計結果利用》）3個規范審計行為，加大審計結果利用力度的文件，在全省首推“凡動必審、考審同步、市縣聯審、先審后提”的做法，不僅開創了我市經濟責任審計工作的先河，而且注重經濟責任審計結果在干部選拔任用和監督管理中的運用，從宏觀層面、制度層面提出對策和建議，從而更好地發揮了審計在社會經濟運行中“免疫系統”作用。下面淺談我市創新經濟責任審計制度建設，規范經濟責任審計行為的主要做法及取得的成效。

一、創新制度建設的主要做法

1.加強組織領導，健全經濟責任審計領導機制和工作機制。

健全領導機制，是完善經濟責任制度，夯實經濟責任審計工作基礎的首要環節，按照中央辦公廳、國務院辦公廳下發的相關規定，我市及時成立了由市政府、市紀委、市委組織部、市監察局、市人力資源社會保障局、市國資委、市審計局組成的經濟責任審計工作領導小組，并確定了實行定期聯席會議制度，以加強各相關部門的溝通和配合，交流通報經濟責任審計情況，研究、解決經濟責任審計中出現的問題。并對難以進行評價的審計事項進行責任認定。市審計局根據中央、省、市有關文件精神，制定了《萍鄉市審計局經濟責任審計項目管理辦法》，該辦法從經濟責任審計項目的確定、安排、實施、工作質量管理等方面作了詳細而具體的規定，為做好經濟責任審計工作奠定了堅實的基礎。

2.規范審計行為，推進經濟責任審計的健康實施。

審計是一種執法行為，必須遵循嚴格的法定程序和操作規范，才能保證審計工作的健康實施。而經濟責任審計工作相比其他專業審計起步較晚，制度和操作規范不夠健全，為此，根據《中華人民共和國審計法》和其他有關法律、法規，結合我市工作實際，2008年相繼出臺了《任中審計實施辦法》、《經責審計實施辦法》，這兩個實施辦法，主要突出了以下幾個重點環節。

一是通過制定辦法，建立上報和審批制度，完善計劃管理，科學組織運作等有效措施，使經濟責任審計項目計劃工作逐漸步入規范化、制度化、科學化軌道。審計項目的確定是搞好經濟責任審計的第一個關口，針對過去委托程序和委托形式不規范等問題，出臺的《任中審計實施辦法》規定，縣（區）人民政府主要負責人，市政府組成部門主要負責人（含市政府任命的其他需要審計的事業單位法定代表人）原則上任期內必審一次。《經責審計實施辦法》規定，按照干部管理權限，市、縣（區）組織人事部門、紀檢監察機關根據干部監督管理工作的需要，每年年底前提出下一年度任中經濟責任審計項目的初步打算，由市紀委、組織、監察、人事、審計5部門聯席會共同研究商討確定，再由同級審計機關將其納入年度審計計劃，上報政府主要領導批準后組織實施。領導干部離任審計、擬提拔領導干部經濟責任審計以及其他臨時提請的經濟責任審計，由組織人事部門或紀檢監察機關出具委托書，由審計機關依法組織實施。這樣有效地克服了審計立項的隨意性，嚴肅了委托程序，有利于審計部門準確把握審計方向和工作目標，更好地解決審計任務重而審計資源有限的問題。

二是審前準備階段注重審計調查。由于經濟責任審計具有時間緊、任務重、要求高、風險大的特點，搞好審前調查極其關鍵。因此，在制度設定上注重要求審計人員把握好三點：首先了解、熟悉與審計事項有關的法律、法規和政策，把握好政策界線；其次被審計對象及所在單位的基本情況進行調查了解，做到心中有數；再次在實施審計之前，聽取組織人事部門、紀檢監察機關等有關部門的意見及建議，以確定審計重點。

三是審計實施階段找準審計重點和切入點。經濟責任審計涉及的審計內容極其廣泛，既涉及財政財務收支審計，又涉及財經法紀審計、管理效益審計等多方面，是一項綜合性的審計項目。單純的財政財務收支審計，不能實現人格化的深化，或者單純對人的財經法紀審計，脫離財政財務收支審計的基礎，都不夠全面，也算不上經濟責任審計。經濟責任審計必須體現對“事”和對“人”兩方面審計的結合，即審事開始，評人為終，也就是從財政財務收支審計入手，最終將審計結果落實到對人的評價上。這樣就需要以財政財務收支審計為基礎，突出對人的審計評價這一主線，并把這一主線貫穿整個審計的全過程。按照這一審計思路，我們在出臺文件操作規程設計上注重抓了以下審計重點：（1）落實科學發展觀，貫徹執行國家經濟政策情況及地方經濟發展情況；（2）財政財務收支情況；（3）有關部門的管理情況；（4）遵紀守法和廉潔自律情況；（5）組織人事部門、紀檢監察機關委托的其他需要審計的事項。根據審計重點這一主線，我們摸索了幾個審計切入點：第一，從測試被審計單位內部控制制度入手，通過對被審計單位內部控制制度進行綜合性測試，找出薄弱環節，從而確定審計工作重點和工作目標；第二，從有關重大經濟決策的會議記錄及會議紀要入手，篩選出被審計領導干部任期內親自決策的重大經濟事項作為審計重點；第三，從被審計單位干部任期內制定下發的重大經濟政策性文件入手，作為檢查執行和貫徹國家經濟政策情況的切入點；第四，從集體和個別座談了解入手，選擇群眾關注度高的重大經濟活動作為審計工件的切入點；第五，從紀檢監察部門、組織部門提供的信訪材料及群眾舉報線索入手，確定領導干部個人違反財經紀律及廉政規定的切入點。

四是審計終結階段注重搞好審計結果報告。審計結果報告是實施經濟責任審計的最終成果體現，因此寫好審計報告是經濟責任審計項目能否達到預期目的的關鍵。通過幾年的實際探索，我們逐步取得以下共識：（1）報告的文字必須精煉、準確、通俗易懂；（2）報告的數據運用要實事求是和把握重點；（3）審計提出的問題必須事實清楚、證據充分、審計處理處罰要適當、運用法律法規要準確。據此在出臺的實施辦法中對審計結果報告內容作了具體規定：審計結果報告的主要內容為：（1）審計的依據、范圍、內容、方式和時間；（2）被審計者及審計地區、部門、單位基本情況；（3）審計實施的基本情況；（4）審計中發現的主要問題和責任界定；（5）審計總體評價和有關對策和建議；（6）需要說明的其他事項。并確定對于難以進行評價和責任認定的審計結果應提交經濟責任審計聯席會議討論后再作決定。

3.注重成果利用，充分發揮經濟責任審計的監督作用。

經濟責任審計成果能不能得到充分運用，不僅是簡單的某個經濟責任審計項目是否取得預期成效的問題，而是涉及經濟責任審計工作能否保持長久生命力和審計機關能否發揮“免疫系統”功能的大問題。近幾年來，我們與組織部門、紀檢監察部門一直在審計成果利用上反復討論研究，不斷探索創新方法和經驗，在《經責審計實施辦法》中對審計結果的利用作了原則性的規定，并同步出臺了《經責審計結果利用》文件。該意見中明確規定：按照“凡動必審、考審同步、市縣聯審、先審后提”的原則，把經濟責任審計工作與干部選拔任用工作緊密結合起來，加強對經濟責任審計結果的利用，把經濟責任審計結果作為干部選拔任用、監督管理的重要依據。

該文件在推行“凡動必審、考審同步、市縣聯審、先審后提”的基礎上，對運用審計結果又作了進一步具體規定。

審計部門應及時向組織部門提交審計結果報告，對領導干部履行經濟責任情況作出審計評價。審計評價應當肯定領導干部在經濟管理和財務管理工作方面取得的成績，并指出被審計單位和領導干部存在的主要違法違規問題，準確界定領導干部應當負有的責任。審計部門對審計中發現違反國家財經法規的問題，應在法定職權范圍內，提出處理、處罰決定或向有關主管部門提出處理建議；對發現的有關問題線索應及時向組織部門、紀檢監察機關反饋，并按有關政策法規辦理。

組織部門要把審計結果報告歸入領導干部個人檔案，作為領導干部提拔、交流、調整的重要依據。經審計，沒有發現問題或存在一般性問題但不影響正式任職的，予以正式任職；問題較嚴重的，經查實后，取消任職決定，交由有關部門按相關規定進行處理。

紀檢、組織等有關部門應對審計中發現和反映的主要問題進行核查。經查實后，根據問題性質、情節輕重和責任大小，及時作出相應處理。對于一般性問題，由組織部門采取談心、談話的方式向審計人或領導班子集體進行反饋，提出改進意見和要求；對于問題較多但夠不上黨紀政紀處分的，由組織部門、紀檢機關對被審計人進行誡勉談話，批評教育；對問題嚴重，違反黨紀政紀的，由紀檢機關進行處理；應依法追究法律責任的，移交司法機關查處。

二、加大制度執行力度，充分發揮審計“免疫系統”功能作用

制度的出臺，關鍵在于執行。隨著經濟責任審計工作的制度的出臺，我們不斷加大了對制度的執行力度及審計查處力度，并取得了顯著的成效。

一是按照《萍鄉市政府系統主要負責人任中經濟責任審計實施辦法》的規定，經市長批準，2008年以來已完成對市民政局等26個單位主要負責人的任中經濟責任審計，發現和查處擠占挪用專項資金，違規收取管理費及違規借出購銷資金，漏交和少交土地出讓金及稅費等違法違規的問題，向有關部門下達審計移送處理書1份，提出了“加強專項資金管理”、“加大稅費清收力度”等20余條建設性建議，審計結果報告得到市領導充分肯定和批示。

二是加大了領導干部經濟責任審計監督力度，進一步強化了經濟責任審計結果在干部選拔任用和監督管理工作中的作用。在對縣（區）書記及縣（區）長考察對象進行考察時，做到了考審同步，組織部門根據經濟責任審計結果報告再作進一步考察，這樣充分體現了經濟責任審計工作對干部管理和監督工作的參謀作用。在對市參事室等6個單位負有經濟責任主要負責人試用期滿的經濟責任履行情況進行審計時，不僅做到了先審計后任命，而且注重了從制度上、體制上找對策、提建議，對審計中發現的個別單位業務招待費超標問題，由市紀委、市委組織部專門對其相關人員進行了教育談話，指出了問題的嚴重性和可能產生的影響和后果，要求堅決糾正和杜絕今后再發生，經濟責任審計發揮了更好的預防和警示作用。在對13位擬提拔對象履行經濟責任情況進行審計時，不僅發現了鄉鎮等審計單位普遍存在的問題，而且注重從體制上、機制上分析原因，提出針對性很強的整改建議，并形成了綜合匯總報告，引起了市領導的高度重視和關注。市委書記劉和平作了“今后的審計工作（情況）要速交市委決定干部之前參考”，市紀委書記舒仁慶作了“存在的問題，雖未發現個人違紀行為，但有必要找本人及單位負責人談話指出。既可以警戒本人，也可以提醒單位繼任者，更可以發揮審計結果的作用”的批示。市委組織部在市領導批示基礎上，又提出了貫徹落實建議：“按劉書記的指示，加強與市審計局的協調配合，今后在對擬提拔人選審計時，在考察當日（民主推薦結果出來，考察人選確定后）與審計局聯系派出審計組，爭取在市委常委會決定干部任免之前形成初步審計報告，為市委使用干部提供參考”。

2008年以來，我局共開展各類經濟責任審計項目100余項，并針對存在問題提出合理化建議并被有效采納的有50余條，這樣，不僅發揮了審計“一審二幫三促進”作用，而且注重通過開展審計監督來促進地方經濟的發展，以發展的眼光發現和處理經濟運行中的問題，從宏觀層面和制度層面提出對策和建議，實現了審計由“經濟衛士”到“免疫系統”的升華。

三、用好審計成果，狠抓整改落實，為促進懲治和預防腐敗建設，發揮積極作用

一是注重運用經濟責任審計聯席會議制度及時解決經濟責任審計工作遇到的難點和問題，促進地方政府完善制度。例如我市在經濟責任審計中發現：少數文教衛生系統副縣級領導干部同時兼任了下屬事業單位領導職務，其工資按行政職務享受了公務員的待遇，而福利又享受下屬事業單位高于公務員的標準的福利。審計認為這種做法違反相關規定，且無合法依據，但提出的審計處理建議難以執行。鑒此，以專門議題提交全市經濟責任審計工作聯席會議討論，同時，將討論結果及審計建議提交市政府，市政府根據聯席會議討論結果及審計建議，以萍府辦字［2009］78號文件形式下發了“關于進一步加強機關事業單位工資和津貼補貼管理”的通知，該通知明確規定：在兩個或兩個以上兼職的機關事業單位工作人員，其工資及津貼補貼只能在一個單位發放，不能多頭發放。

二是以經濟責任審計特別是市長經濟責任審計為契機，狠抓問題的整改落實，用好審計成果，健全完善規章制度，進一步提高了經濟決策和經濟管理水平，進一步推動懲治和預防腐敗建設。經濟責任審計的最終目的是為了促進黨政領導干部依法行政，規范科學管理經濟。而問題的整改落實工作直接關系到經濟責任成果運用的好壞，乃至衡量經濟責任審計最終目標實現與否。近幾年，抓好審計整改工作成為我市經濟責任審計工作的一個新亮點。第一，將整改情況列入經濟責任審計內容，必須在審計結果報告中予以揭示。在經濟責任審計中，無論以前是經濟責任審計還是財務收支審計或是專項審計等審計報告中揭示且要求要整改的問題，都必須在此次審計中予以核實，并將其情況如實在審計結果報告中反映。由此增強了被審計單位的整改意識和責任。第二，由紀檢、監察、財政部門進行聯合督查。這些部門在每年年底根據經濟責任審計結果報告，對報告中揭示的普遍性問題和重點問題、個性問題的整改落實情況逐個逐項進行督查，督查結果納入年度單位紀檢監察工作的考核中，從而加大了單位整改落實力度。第三，以市長經濟責任審計為契機，狠抓整改落實，健全和完善規章制度。2011年根據市長經濟責任審計中揭示的問題，市政府高度重視，將審計整改列入重要工作日程，多次召集相關部門部署落實整改。市長指出，要以此次審計為契機，對揭示的問題逐個分析原因，查找根源，分明別類采取有效措施全面整改，做到邊審計邊整改，對已經整改完善的要健全完善規章制度，防微杜漸，杜絕類似問題再次發生，對尚未整改到位的，限期整改到位。對問題嚴重的，要進行問責。在全面整改的同時，市政府要求市財政、審計、監察等部門，用好審計成果，挖掘問題的根源，從機制、制度上研究解決對策，進一步規范管理，堵塞漏洞，提升管理水平。如審計結果報告中關于未推行被征地農民養老保險、失地農民基本生活缺乏保障的問題。我市立即出臺了《萍鄉市被征地農民社會保障指導意見》（萍府辦發［2011］3號）文件。各縣（區）均相應出臺了相關規定。又如：報告中關于萍鄉經濟開發區財政收支未納入市本級統一管理，缺乏市人大法律監督的問題，我市立即出臺了《萍鄉經濟技術開發區預決算審查管理辦法》，將其納入市本級預決算范圍，接受市人大監督。

總之，創新經濟責任審計制度，用好審計成果對促進領導干部依法行政，政府工作依法、有序、高效運行發揮了積極作用，為推動懲治和預防腐敗建設發揮了積極作用，從而充分發揮了審計“免疫系統”功能作用。

（作者單位：萍鄉市審計局）