避虛就實防治“小金庫”的創(chuàng)新思路

一、引言

屢禁不止、屢查不絕的“小金庫”，有其客觀的體制根源、生存土壤和操作空間。近二十年間，財經(jīng)界和司法界均有海量的文章對“小金庫”的成因進(jìn)行了探討，對“小金庫”的危害提出了警示，對“小金庫”的溫床提出了批評，并對“小金庫”的治理提出了建議。遺憾的是，在公開檢索的資料中理論化和理想化成分較多，可以作為實務(wù)參考的有價值范例不足。

筆者就職于江西省資產(chǎn)規(guī)模最大的企業(yè)集團(tuán)，有幸參與千億規(guī)模企業(yè)集團(tuán)“小金庫”防治的制度起草、流程設(shè)計、執(zhí)行督導(dǎo)、評價考核與宣傳報導(dǎo)，并指導(dǎo)部分單位“小金庫”防治體系工程建設(shè)。本文試圖以獨特的視角剖析“小金庫”的成因與危害，以創(chuàng)新的思路全面架構(gòu)防治體系。

二、“小金庫”的歷史沿革

“小金庫”自古有之，“私庫”、“內(nèi)帑”、“厘頭銀”、“光院錢”、“火耗”等等都是歷史上的小金庫。1986年，國務(wù)院在宣傳《關(guān)于財政稅收物價聯(lián)合大檢查》過程中，首次正式提出“小金庫”的說法。1995年，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于清理檢查“小金庫”意見的通知》中，將“小金庫”定義為：凡違反國家財經(jīng)法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，侵占、截留單位收入和應(yīng)上繳收入，且未列入本單位財務(wù)部門賬內(nèi)或未納入預(yù)算管理，私存私放的各項資金均屬“小金庫”。最新的變化是2009年《關(guān)于深入開展“小金庫”治理工作意見的通知》（中辦發(fā)〔2009〕18號），將“小金庫”定義為：違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產(chǎn)。相較而言，最新的定義修改了兩個方面的內(nèi)容：一是不強調(diào)“小金庫”資金來源的非法化；二是不局限于資金，包括各項資金及其形成的資產(chǎn)。

通俗來說，“小金庫”有兩個相對概念：“小”與“大”相對，不列入單位大賬公賬，在部門或個人小賬私賬上核算，這是一個前提；“庫”與“筆”相對，單筆收支違反財經(jīng)法規(guī)不屬于“小金庫”治理的范疇，歸集存放，逐步列支這是第二個前提。

三、小金庫的誘因、成因與存因

拋除領(lǐng)導(dǎo)個人貪腐等原因外，“小金庫”之所以屢禁不止、屢查不絕，確有其客觀的體制根源、生存土壤和操作空間。

一是小金庫的誘因，即其體制根源，主要體現(xiàn)在財務(wù)資源與工作職責(zé)不對等。我國經(jīng)濟(jì)總量雖然位居世界前三位，但人均標(biāo)準(zhǔn)還是非常低的，總體上仍處于發(fā)展中國家水平。無論是行政事業(yè)單位人員還是企業(yè)管理人員的人均公用與管理經(jīng)費往往受到部門預(yù)算或企業(yè)預(yù)算的嚴(yán)格控制。特別是在媒體和監(jiān)察部門高度重視三公經(jīng)費和管理支出的當(dāng)下，財權(quán)層層上收、事責(zé)層層下壓已成為一種常態(tài)，造成行政事業(yè)單位或企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部，基層單位往往被賦予本職以外的其他附屬工作。正規(guī)渠道資金不足，上級交辦的工作又要完成，就給“小金庫”提供了一張貌似合理的“準(zhǔn)生證”。

二是小金庫的成因，即其生存土壤，主要體現(xiàn)在人事任免與財務(wù)監(jiān)督權(quán)力的不匹配。在行政事業(yè)單位內(nèi)部，受條塊分類管理的限制；在企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部，則主要受到企業(yè)獨立法人的限制。在這種情況下，單位領(lǐng)導(dǎo)的考核、任免、獎懲與升遷等，與本單位財經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行情況往往存在嚴(yán)重的脫節(jié)。許多基層單位領(lǐng)導(dǎo)工作主業(yè)完成得較好，再加上一句“都是為了工作，又沒往個人口袋里裝”，往往給違反財經(jīng)紀(jì)律的責(zé)任人提供了一塊貌似合理“護(hù)身符”和“免死牌”。

三是小金庫的存因，即其操作空間，主要表現(xiàn)在防治體系尚待健全。首先是內(nèi)部控制缺失。有些單位內(nèi)部監(jiān)督及控制制度建設(shè)不健全，相關(guān)風(fēng)險控制點約束力不夠，有些單位則是制度執(zhí)行力欠缺，使部分人員有較大的操作空間；其次是領(lǐng)導(dǎo)意識缺乏。部分單位領(lǐng)導(dǎo)不懂財務(wù)常識、財經(jīng)法紀(jì)意識和自我監(jiān)督意識薄弱，主觀上把財務(wù)規(guī)范化管理當(dāng)成是制約而不是助力；再次是責(zé)任追究缺位。在具體處罰過程中，缺乏相關(guān)專項的法律支持主，沒有形成對“小金庫”處理的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了重經(jīng)濟(jì)處罰，輕責(zé)任追懲的慣例。特別指出一點，很多“小金庫”用于小團(tuán)體的集體福利，因為法不責(zé)眾的心態(tài)，一般處理中都不了了之。這些都在很大程度上又助長了一些部門和單位的有恃無恐，給違反財經(jīng)紀(jì)律的責(zé)任人提供了一套貌似有效“隱身衣”。

四、“小金庫”的危害

“小金庫”化大公為小公，化公為私，這完全違背了國家和人民的利益，把國家、集體和個人三者關(guān)系對立起來，倒置過來，具有即其嚴(yán)重的危害。

一是成為滋生腐敗的溫床。“小金庫”資金掌握在少數(shù)人的手里，使用起來不受監(jiān)督和制約，成為滋生腐敗的“溫床”。歷代奸相、權(quán)宦，起富發(fā)家都離不開冠冕堂皇的工作理由，而中飽私囊也都離不開各種名義的“小金庫”。

二是損害國家集體的利益。“小金庫”切割了國家利益、集體利益與小團(tuán)體的利益，甚至為了小團(tuán)體的利益出讓、賤賣國家集體利益。眾所周知的中日甲午海戰(zhàn)失利以及鮮為人知的范仲淹慶歷新政失敗，其背后都有“小金庫”的影子。

三是影響國家的執(zhí)政基礎(chǔ)。一些單位私設(shè)“小金庫”并大肆揮霍資金，令群眾深惡痛疾，不僅破壞了黨風(fēng)和社會風(fēng)氣，更影響到我們黨的整體形象和正確的社會價值取向。歷代農(nóng)民起義的起源多因苛捐雜稅，而所謂的苛捐雜稅大部分并不是正常納入國庫的稅收，而是層層盤剝，最終納入各種“小金庫”。從這個意義上說，國內(nèi)國外大多數(shù)王朝的滅亡，除了外族入侵，大多數(shù)都是毀在了“小金庫”上面。

四是干擾國家的經(jīng)濟(jì)秩序。私設(shè)“小金庫”，一般都是采取欺上瞞下，偷梁換柱的手法亂收亂花，助長了社會上亂收費、亂罰款、亂攤派的行為，并且嚴(yán)重削弱了財經(jīng)紀(jì)律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，干擾了正常的會計核算、財務(wù)管理，乃至整個國家的經(jīng)濟(jì)秩序。

五、“小金庫”的治理措施

長期以來，“小金庫”治理在思想上避實就虛，在工作上流于形式，在效果上屢禁不止。怎樣破解這一難題？首先要“避虛就實”，其次要找準(zhǔn)要害。通過“小金庫”防治實踐，筆者總結(jié)了以下破解“小金庫”治理難的招術(shù)，供借鑒之用：

一是“校枉必過正，執(zhí)法可責(zé)眾”。在“小金庫”防治過程中，企業(yè)首先要根據(jù)自身實際情況，摸清“小金庫”可能產(chǎn)生的來源，而不是局限于國家制定的“小金庫”的七項主要表現(xiàn)形式。同時，在“小金庫”防治之初，應(yīng)當(dāng)首先考慮制訂切實有效地處罰條款，讓抱有“僥幸心理”和“法不責(zé)眾”心態(tài)的人員認(rèn)識到企業(yè)治理“小金庫”的決心。

二是“防治并行、長效機制”。而事前監(jiān)督遠(yuǎn)比事后查處管理成本更低，也更有利于企事業(yè)單位的穩(wěn)定，因此，“小金庫”的防治應(yīng)當(dāng)做到“防”與“治”并行；而“小金庫”查而不絕、屢禁不止，也充分說明這是一項長期的工程，長效機制的確立也避免了運動式的清理給部分單位帶來的僥幸心理。

三是“領(lǐng)導(dǎo)重視、各部協(xié)同”。“小金庫”的防治，需要首先得到各企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和支持，才能確實有效的進(jìn)一步展開，避免其“流于形式”，虎頭蛇尾。而各部門（如業(yè)務(wù)、行政、財務(wù)和審計等）分工明確，各司其職，形成合力，才能真正把“小金庫”的整頓工作落實到位。

四是“堵疏并舉、標(biāo)本兼治”。“堵”就是嚴(yán)厲查處“小金庫”行為，“疏”就是要采取一些合理的疏導(dǎo)舉措避免“小金庫”的產(chǎn)生。除了私分與貪腐這些個人違法動機外，“小金庫”之所以屢禁不止、屢查不絕最主要的原因是基層財權(quán)與事責(zé)的不對等。治標(biāo)更需治本，堵壩不如疏浚。因此，企事業(yè)單位在治理“小金庫”的同時，應(yīng)優(yōu)化內(nèi)部資源分配方式，改善內(nèi)部預(yù)算體系，最大程度的消除“小金庫”存在的所謂的“必要性”與“合理性”，根除這一頑疾。

五是“案例宣傳、廣而告之”。“小金庫”防治工作首先要提高宣傳的力度和效果。宣傳的對象不僅是財務(wù)人員自身，更重要的是單位領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)部門和廣大職工。目前國內(nèi)行政和企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)大多并非財務(wù)出身，對財經(jīng)具體業(yè)務(wù)知識不可能有很深入的了解，業(yè)務(wù)部門和廣大職工更不可能懂很多的財務(wù)知識。因此在宣傳時特別要注意渠道與方式，注意通俗性與專業(yè)性的結(jié)合，確保“小金庫”防治工作宣傳到點、落實到位。

以上為創(chuàng)新思路下的破解之道，限于篇幅，具體創(chuàng)新方案可以參考江西省高速集團(tuán)“小金庫”防治工作宣傳幻燈片：http://www.doc88.com/p-731475817442.html。

（作者單位：江西省高速公路投資集團(tuán)有限責(zé)任公司）