食品安全監管，管什么？

最近以來，食品安全監管又一次成為熱門話題。在我看來，有必要搞清楚食品安全監管“管什么”和“管不了什么”兩個核心問題。 管什么？ 第一，管有毒有害。主要是指產品本身的安全管理，凡是不符合國家食品安全標準的產品都應依法查處，不能生產和銷售。凡是使用非食品原料生產食品和在食品生產過程中違法添加其他任何物質都應堅決查處。目前這方面的法律法規基本完善，政府各個部門的責任和權力也很清楚。所謂的有關專家關于“中國食品安全監管是世界上最嚴的”，大概指的就是這方面的職能和職責。 第二，管依法行政。目前我國食品行業監管主要分為兩個方面：一是行政管理；二是行業管理。這兩方面不能混為一談。所謂行政管理是指什么能做，什么不能做，且有行政干預的權力；所謂行業管理是指什么應該做，什么不應該做，但沒有行政干預的權力，只有行業引導的職能。 目前與“依法行政”相對應的，主要有“標準化法”和“食品安全法”等法律法規。其中對食品行業和食品安全的管理分為強制性和推薦性兩種，這是食品安全監管工作依法行政必須遵守的原則問題。如果對強制性條款與內容和推薦性條款的內容一視同仁，則會出現監管的錯位和越位。所以說，依法行政是依法查處的前提。所謂的食品安全監管“依法創新”則不符合建立現代法治社會的理念，還容易造成監管的缺位和執行中的隨意性。 第三，管行政問責。行政問責主要是對政府監管部門公務人員不勤政、不作為和工作失職行為作出處罰措施。溫總理在人大會議答記者會上提出的“政令難出中南海”，指的就是這類問題。既然存在上述現象，那么可想而知一些地方和部門的部分公職人員的所作所為給監管工作和食品生產企業帶來多少麻煩。最近，國務院召開專門會議研究加強食品安全監管工作就把“行政問責”作為一項重要工作來抓，將對食品安全監管工作帶來有力的促進作用。 第四，管執法犯法。執法犯法是指政府管理機關的公務人員為謀取私利，利用法律、法規的不完善和自由裁量權限，公開地、半公開地向企業索要好處費或暗示企業“交錢了事”的一種敲詐勒索行為。這種行為影響極壞，極大地敗壞了國家公務人員的聲譽。這種人雖是少數害群之馬，但在實際工作中潛移默化的影響不可小視。如果任其發展，將造成食品安全監管工作的惡性循環，長期下去將導致小問題拖成大問題，并極易形成“潛規則”，給行業的健康發展造成更大的破壞。所以說，這是目前食品監管工作的重中之重。 在管執法犯法方面，還有一項重要任務就是防止個別媒體的不良行為發生，如所謂的“封口費”等。媒體雖不屬于行政機關，但這種不良行為亦屬于以權謀私，相當于執法犯法。因為媒體本來應該是揭露食品安全事件和隱患的重要武器和手段之一。 第五，管官商勾結。為了加強我國的食品安全監管工作，中央高層頻頻出手，重拳出擊，在出臺《食品安全法》以后，又成立了隸屬國務院的食品安全監管協調機構。此舉應看作是打擊食品安全領域官商勾結共謀犯罪的重要措施。我國食品安全事故頻發的一個重要原因就是地方保護和官商共謀，有的地方甚至涉黑。如果沒有公檢法的配合和聯合行動，食品安全監管就會收效甚微，甚至不斷復發。 管不了什么？ 第一，管不了消費習慣。我國地域廣大，人口眾多，人們喜好不同，口味迥異，飲食文化千姿百態，地域特色非常明顯。一部電視紀錄片《舌尖上的中國》，喚起了多少國人的美食情結，也給廣大食品生產企業許多啟示。同時，也應促使中國的食品行業管理者和食品安全監管工作者深深地思考：什么是行業引導？什么是安全監管？而消費者習慣和消費者的個人偏好只可引導，而不能監管。 第二，管不了產品開發。食品企業的產品開發是企業生存的基礎，也是企業競爭的主要手段之一。而產品開發必須要有創新，而創新則是企業家制勝的法寶，也是一個企業的核心競爭力。只有不斷滿足千千萬萬個消費者的消費需求，企業才會立于不敗之地。顯然，在這方面政府監管無能為力。 第三，管不了功能營養。目前，我國的食品概念和范圍還包括綠色食品、有機食品、保健食品、功能食品（運動飲料）、營養食品、強化食品和特殊膳食食品等。對這類食品生產的行業引導應該是可以的。一是引導膳食平衡，提倡營養健康；二是要保證消費者利益。一旦該生產企業向消費者做出了承諾，就要做到貨真價實，童叟無欺，否則就要受到工商行政管理部門的依法查處。但是，提倡和引導，不等于強制。不能打著營養的旗號，給行業和企業規定一些不需要執行的強制性指標，更不能把推薦性的東西當做是強制性的東西去監管，謹防“種了別人的田，荒了自己的園”。 第四，管不了道德誠信。法律是道德的底線，食品安全監管屬于行政執法監管，行政監管的核心是依法行政，但卻管不了道德范圍的事。誠信體系建設和商業信用體系建設的初衷是好的，但誠實守信、遵紀守法的行為卻是無法靠專家評議和一紙證書就能建設好的。只有通過深化改革，建立健全法治法規，依靠法治和民主制度建設，逐步解決目前社會上存在的不公正和不公平的體制性頑疾，才能樹立良好的道德風尚，促進全社會誠信體系的完善和發展。 第五，管不了社會責任。社會責任，是近年來政府管理部門屢屢提及的重要詞匯。尤其是最近中央企業在大肆宣揚社會責任是自己應盡的最大責任，這一點都沒錯。問題是到目前為止，它們宣傳的所謂“社會責任”也就是遵紀守法而已，這本是任何一個企業都應該做到的。 我理解的企業社會責任，應是履行好企業的義務和責任以外的其他責任。如支持公益事業和社會福利捐助等。而中央企業的資產本來就是全民的，如果用于公益事業和社會福利，與其他民營企業履行的社會責任是不同的。至于其他食品生產企業所履行的社會責任，是應該予以鼓勵和提倡的，但與食品安全監管無關。 （作者觀點不代表本刊立場，歡迎討論）