非營利組織管理體制對我國事業單位改革的啟示

【摘 要】 中共中央國務院在2011年3月出臺《關于分類推進事業單位改革的指導意見》。指導意見確立了堅持以人為本，把提高公益服務水平、滿足人民群眾需求作為出發點和落腳點，而我國事業單位的現狀是在管理體制上很大程度依然沿襲舊的體制，改革依然困難重重，阻力巨大。本文正是試圖探究國外非營利組織的管理模式，思考解決我國事業單位吃大鍋飯，沒有勞動積極性的問題，如何改進現存體制，如何提高事業單位的公平與效率問題。

【關鍵詞】 非營利組織 事業單位改革 管理體制

現代市場經濟國家的治理架構是由政府、市場（企業）、非營利組織組成的。在我國從計劃經濟向市場經濟轉型的過程中，政府原來所承擔的部分社會職能要逐步交給社會，由企業和非營利組織來承擔。我國事業單位與西方的非營利組織在社會職能上雖有重合也不盡相同，事業單位是從計劃經濟中走來，在改革大潮中也是改革較為遲滯的一個，但事業單位也承擔了非營利組織的一些社會職能，指導意見明確了我國事業單位改革的公益性特征，也更加明確了我國堅定走向現代市場經濟國家的改革方向，西方國家非營利組織管理體制對我國事業單位改革便有了更加明確的啟迪意義。

1. 政府與非營利組織的關系

傳統的“統治”觀念中，政府是公共事務管理、公益事業、社會福利的唯一提供者，而現代治理理念認為，公共治理的主體是多元的，非營利組織也是重要的治理主體。一個良性的治理結構，需要不同治理主體的合理分工、合作努力，不同主體要形成一種良性的伙伴關系。在理念上，非營利組織應當既保持自己與政府和企業的相對獨立性，又能形成良好的合作。那么，這一原則在具體實踐中如何體現？政府和非營利組織應當如何分工定位、互補互促？

我們看看英國做法對我們的啟示。1998 年，英國政府和非營利組織的代表共同簽署了一份《英國政府和志愿及社會部門關系的協議》，這只是一個備忘錄性質的協議，但它是政府和非營利部門共同協商達成共同簽署遵循，是二者關系的基本原則和行為依據。

協議確定了政府和志愿及社會部門在發展和執行公共政策和服務方面的互補關系，并且確認了 政府在促 進志愿及社會部門在國家生活各個領域活動的重要作用 （ 志愿及社會部門） 對于建立公平和包容性社會的共同目標具有重大意義。

協議確立了政府和志愿及社會部門各自相對應的責任。其中，政府的責任主要包括：承認和支持志愿及社會部門的獨立性；以參與、明確、透明的原則提供資助，并需要就融資方式、簽署合同、承包等方面征詢志愿及社會部門的意見；對可能影響志愿及社會部門的政策制定需要征詢它們的意見；促進互惠的工作關系；政府和志愿及社會部門一起建立評估系統，每年對協議的實施情況進行評估。相應地，志愿及社會部門的責任包括：保持高度的治理與責任；遵守法律和相應規范；在參與政策制定過程中與服務對象和其他利益相關者進行協商；促進互惠的工作關系；同政府一起對協議的實施情況進行評估。

2. 非營利組織的內、外部監督管理體制

非營利組織作為治理結構的重要主體之一，對其的監督管理，以及組織內部的管理體制，對非營利組織的良好運作和作用的實現具有重要意義。

第一、與法律制度框架相應的對非營利組織的管理機構。各國的法律結構不同，對非營利組織管理的側重點不同，管理機構也不盡相同，但一般趨向采用過程控制的原則以及在法治背景下的制度約束和社會規范。美國的非營利組織管理模式是較為典型的過程控制。

日本對非營利組織的管理職責分散在許多部門中，經濟企畫廳負責一般非營利組織的登記注冊，文部省、厚生省則負責學校、醫院等專業性非營利組織的登記注冊，對不同類型的非營利組織依據特殊的法規規范。

英國的慈善管理委員會機制引起人們廣泛的興趣并受到越來越多的關注，美國也有意學習這一機制，希望借鑒到美國國內。英國的慈善管理委員會是一個對非營利組織實行綜合管理的機制，它統一負責非營利組織的登記注冊，并對年營業額大于1萬英鎊的非營利組織進行審查監督。1993 年頒布的一項法律賦予慈善管理委員會5項職能：對非營利組織的登記注冊、問責、監督、扶助、執行。慈善管理委員會在5位委員指導下工作，其中 1 位委員長、2名法律委員、1 名會計、1 名志愿部門代表，都是經公開選拔，由內政部任命的。慈善管理委員會是英國政府的一個特設機構，不隸屬于任何部委，也獨立于任何黨派和政治權力而存在，向法院而不是政府部門負責。這一機制在英國非營利部門管理中發揮了重要作用。

第二、社會監督機制。各國有不同的監督管理制度，但社會監督均是一個不可替代的機制。在現代國家中，政府及官員被認為對公眾負有 “ 責任”（ Accountability） ，從而延及到各種公益機構的公共責任。非營利組織接受了社會的捐贈和以稅收優惠等形式獲得的公益資產，前提是做出非營利性宗旨的承諾，因而有責任向公眾做出交待。這使每一個對該組織關心或有疑問的人都可以對它進行檢查、監督，一旦被發現問題，則會受到嚴格的處罰，相當于給了非營利組織一個強烈的自律激勵。所以其操作成本低，實行有效，社會效益好，起到正式監督機制所不能替代的作用。

公共責任包括四個方面：財務責任，即對資金正當使用的責任；過程責任，即正當的作為和工作程序；項目責任，即對效益負責；優先權責任，即服務對象的相關性和適當性。

與此相應的，還需要有媒體的獨立和輿論監督。

第三、與非營利組織特性相適應的一系列組織制度建設。在西方， 非營利組織與企業和其他組織一樣是自然發生、生長的過程，在國家法律制度框架內構建起一套自己的管理機制。如一致的人力資源管理與流動機制，獨立的財會、審計制度，票據體系，人員在社會中統一的保險、社會保障體系等。這些制度使非營利組織融入整個社會結構和法律框架之中。

3. 研究國外非營利社會組織對于我國事業單位改革的幾點思考

通過對國外非營利社會組織的基本屬性、社會功能、監督管理體制的研究，可以得到一些對我國事業單位改革及經營管理方面的啟示和借鑒。

3.1重新確立政府與事業單位的關系，確保事業單位的獨立性。

西方非營利組織的獨立性非常強，人們一般認為它們的資金來源相對獨立于政府，但美國霍布金斯大學在 42 個國家進行的非營利組織國際比較研究項目結果顯示，非營利組織的平均收入來源政府資金占比例約40%到50%，換句話說，政府的財政支持對非營利組織的發展是必不可少的。非營利組織開展的活動多為公益活動，它們所提供的基本上屬于公共物品，這相當于替代政府履行了作為公共部門的一定職責。正是因為這樣，政府要把一部分資源提供給非營利組織。

而我們的擔心在于政府提供這樣的財政支持的方式是否會影響到非營利組織的獨立性。根據許多國家的實踐，政府采購是一種既能有效提供必要的財政支持，同時又不至于過多干涉非營利組織內部事務的較好的機制。

中國于 2002 年 6 月頒布了 《中華人民共和國政府采購法》。采購法指明公開招標應作為政府采購的主要采購方式。政府采購，尤其公開招標的方式，應是非營利組織獲得財政支持的重要渠道，但在目前的實際運行中，大部分非營利組織尚未被納入采購的對象。

因而，在政府采購的進一步實行中，有必要認識到非營利組織是政府采購的重要對象，政府采購需要認真貫徹公開透明、公平競爭、公正和誠實信用的原則，這才能有利于非營利組織發展和社會公益事業的開展。

3.2健全法律制度、強化監督管理體制。

我們作為大陸法系國家，比較重視集權管理和法律條文，但也應當借鑒英美法系的外部監督環境構建。當下，我們的法律制度也有待完善，應當隨著公司治理制度的完善，進一步健全和完善非營利組織的法律制度。

3.2.1健全法律制度，強化外部監督機制

我國有必要借鑒英美法系國家營造適宜非營利組織發展的法律制度和寬松環境，努力減少非營利機構登記和活動方面的法律及其它限制。因為，從英美等國非營利組織發展狀況可以看出，法律制度環境是影響非營利組織發展的重要因素，其寬松程度影響著非營利組織活動及活躍程度。研究表明，法律制度和環境較為寬松，公民有較大自由結社的權利，民間組織活動空間較大，對非營利組織的限制較少，較適宜非營利組織發展；反之，法律制度較多和限制較為嚴格的國家，民間組織活動的空間和自由度較小，非營利組織的發展就受到限制。

3.2.2建設法人治理結構，強化內部監督機制

理事會是非營利組織治理的核心機構，由于我國非營利組織法規的完備性遠遠跟不上經濟社會發展的步伐，使得非營利組織的理事會治理沒有發揮應有的作用，沒有形成健全的理事會責、權、利的平衡機制。同時非營利組織的監事會沒有發揮出應有的作用，應該明確監事會運行的程序和規則，借鑒公司治理比較成熟的議事準則來實現非營利組織監事會的職能。

3.3完善非營利組織的治理環境

政府在非營利組織治理環境建設方面負有不可推卸的責任，尤其在當前非營利組織發展存在制度障礙的情況下，政府面臨著非營利組織的規制環境和管理體制的改革。我國非營利組織的政府規制環境主要包括了非營利組織的外部法律環境和行政環境，二者都存在著限制和阻礙非營利組織發展的因素，影響了非營利組織的治理結構的完善。隨著社會的發展，非營利組織在社會中的作用越來越突出，政府應逐步轉變對非營利組織的認識，改革雙重管理體制，在進行監管的同時積極扶植非營利組織的發展，簡化非營利組織登記注冊的手續，將多數的非營利組織納入法律框架體系進行有效的規范管理。

參考文獻：

[1] 成思危 中國事業單位改革模式選擇與分類引導 民主與建設出版社 2000.

[2] 廖鴻 石國亮等 國外非營利組織管理創新與啟示 中國言實出版社 2011.

[3] 范恒山 分類推進我國事業單位管理體制改革研究 中國經濟出版社 2012.

[4] 范恒山 事業單位改革 國際經驗與中國探索 中國財政經濟出版社 2004.

[5] 吳東民 董西明 非營利組織管理 中國人民大學出版社 2003.

（作者單位：北京大學 2008級 馬克思主義學院 政治經濟學專業（市場經濟研究方向））