構建一個“有限政府”

11年之前，時任福建省省長的習近平在多次會議上談到，政府職能轉變的關鍵是做到有所為有所不為，使政府成為“有限政府”，更多地向社會提供公共服務。

他認為，建設“有限政府”，其目的在于實現政府的“廉潔、勤政、務實、高效”，并進一步加強和改善政府的服務功能。

在習近平擔任福建省省長期間，打造“有限政府”、提升政府效能，成為他的一個重要主張和改革方向。

如何開啟一個更好美好的新十年，接受《財經國家周刊》采訪的專家最多談到的，是當前推進政治體制改革的著力點，應先從行政管理體制改革入手，構建一個“有限政府”。

一般認為，“有限政府”是指政府自身在規模、職能、權力和行為方式上受到法律和社會的嚴格限制和有效制約。

也有不同的聲音：如果政府“有限”了，如何發揮社會主義集中力量辦大事的能力和優勢？

多種聲音交織下，一些政府部門的利益集團化傾向也開始不斷顯現，使得對政府自身的改革更為復雜和困難。

但接受《財經國家周刊》采訪的專家傳遞給一個主流的判斷，即執政黨和政府會順應歷史的潮流，構建“有限政府”，系統化解政府、市場、社會的矛盾，實現對權力運行架構的科學安排，使權力受到有效監督和約束，使腐敗得到有效治理。

當然，十年能否打好這一仗，還取決于執政黨的決心與智慧。

迎接最困難的“削權改革”

福建省當年打造“有限政府”和全面提速政府效能的努力，曾經引起中央決策層的高度關注。

當時記者在福建對此進行調研時發現，福建省政府“革自己的命”，如減少審批事項，當然只能減少自己權力范圍之內的事項，更多中央政府的審批事項“還得一級一級走程序”。而且真正動到與省里的廳局有直接利益的，改革阻力依然明顯。

真正減少“有含金量”的審批事項，成為政府改革的關鍵一環。

國家層面的行政審批制度改革起步始于2001年。從2002年11月國務院下發《國務院關于取消第一批行政審批項目的決定》到2012年10月《國務院關于第六批取消和調整行政審批項目的決定》（下稱《決定》）公布，十年六輪行政審批制度改革，共取消和調整了2497項行政審批項目，占原有總數的69.3%；31個省（區、市）本級取消和調整了3.7萬余項審批項目，占原有總數的68.2%。

今年的這個《決定》更是放出“狠話”：“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調節，行業組織或者中介機構能夠自律管理的事項，政府都要退出。凡可以采用事后監管和間接管理方式的事項，一律不設前置審批。”

對此，中國（海南）改革發展研究院執行院長遲福林在接受《財經國家周刊》記者采訪時表示，這兩個觀點，應該是社會主義市場經濟兩個基本的原則，也是從目前改革現實有針對性提出的兩個問題，尤其政府職能轉變的兩個重大問題。歸結起來，“就是要市場的歸市場，社會的歸社會，政府的歸政府”，這是理順政府與市場、政府與社會關系的一個基本原則。

《決定》明確要求把行政審批制度改革與投資體制、財稅金融體制、社會體制和行政管理體制改革緊密結合起來，這其實事關轉變政府職能。站在政府治理角度而言，壓縮政府決策的事務范圍，給市場機制留下更多的機會，意味著行政體制改革的深入，也使人們更加專注于“有限政府”的制度設計。

國家行政學院公共行政教研室主任竹立家在接受本刊采訪時認為，下一個十年，是行政審批制度改革的關鍵時間段，改革有幾個要點，其一是轉變政府職能。為什么一直轉變不到位，就和行政審批事項過多，權力過分地介入經濟和社會有更大關系。其二是權力下放，行政審批事項的改革所有的原則和內容就是要把行政審批權限盡量壓縮，盡量下放到下一級政府，不能所有事經過上級政府來決定和審批。其三是權力轉移，向社會中介組織轉移，社會中介組織通過購買服務，通過法律委托實現一些原來政府的職能，不能把權力都留在政府部門里面，為權力不公開、權力的濫用、權力的徇私提供空間。其四，行政審批制度改革的本質就是要理清權力清單，其不能無限擴大，政府權力擴大的結果就會導致腐敗現象的不斷發生。

但竹立家也認為，“放棄一些對部門利益影響不大，收益很小的審批事項，影響并不大，剩下的30%才是與部門利益、個人利益緊密聯系的，這部分改革將非常艱難。”

實現政府職能的“有序退出”

當前，地方政府普遍成為“經營城市”的主體、招商引資的主體，政府主導下的基礎設施建設為GDP增長、經濟發展立下巨大功勞，但也使得政府在“介入市場”的路上越走越遠，難以自拔。

《財經國家周刊》記者關注到，現在各級銀行和金融監管部門均對地方融資平臺“極為敏感“，一舉一動都納入監測范圍。其背后，是各級政府的“平臺公司”在銀行有大量的貸款，貸款的質量，直接關系到銀行的資產質量。銀監會更是在去年啟動多輪調研與摸底，對“平臺債”進行調查與評估。

不僅如此，一些平臺公司的腐敗問題接連浮出水面。今年6月，河南省最大的投融資平臺——河南投資集團董事長胡智勇因經濟問題被辦案人員帶走調查。再前溯三個月，河南投資集團黨委書記王紹祥被“雙規”。兩個月后，成都市政府最重要的投融資平臺——成都工業投資集團有限公司董事長戴曉明因嚴重違紀和經濟問題被紀檢部門“雙規”。

從整體來說，天量的平臺債目前處于相對安全的運行線上。但事實上的政企不分，使政府在引導經濟發展方面難以獨善其身。

如何系統化拆除這一“引信”，將成為未來十年各級政府的一個重要任務。而實現這一任務，首先要界定政府職責，將地方政府與“平臺公司”真正脫鉤，讓平臺公司成為獨立運行的市場主體，通過產權制度改革、現代企業制度的建立來解決這一重大課題。

政府過度介入市場之外，對社會的介入同樣需要重點梳理和改革。

竹立家對本刊記者表示，未來很重要的一項政府改革內容是要為社會“松綁”，通過培育中介組織等社會組織，實現政府職能的有序退出和轉移。

“我們現在問題比較多，社會矛盾很難調整，很重要的原因就在于中介組織發育不健全，所有的矛盾和問題直接面對政府。一般來說，很多矛盾和問題是可以依靠社會組織來調解，來督導的。現在我們出了問題以后基本上就是直接面對政府，矛頭直指政府，對政府的工作也不利。”竹立家說。

清華大學政治學系教授張小勁對此的看法是，當政府將一些權力下放給民間的社會組織的時候，也同時將自身的風險下放了。

在公共服務層面，竹立家認為，不但政府要為社會提供公共服務，下一步還要通過行政審批制度的改革，讓社會參與公共服務，擴大社會中介組織、社會中小企業，包括國有企業等向社會提供公共服務的能力。“過去行政審批事項限制了很多部門、企業、社會組織向社會提供公共服務的能力，必須打破這一點，大家在各自范圍內本著公共精神共同為社會提供公共服務。”

政府改革的系統性

有關專家談到構建“有限政府”時指出，要約束權力，取決于多方面的改革突破，這是一個系統的工程。不僅是政府的“削權”、“退出”要在法治化的框架內進行系統突破和實施，也需要在公務員制度建設、政府自身能力建設等方面進行系統化設計。

專家建議抓緊推進公務員制度改革和干部人事制度改革，當前對事業單位的改革已全面啟動，但干部人事制度改革還需要系統化突破。他認為，“干部人事制度的改革首先在于干部選拔的公開性。現在我們雖然某些環節上有進展，但是干部選拔的公開性還不夠。干部選拔應減少人為操作，過程應更透明化、制度化、法治化。選人用人進入法治化軌道之后，有限政府的建立才能更為制度保障和人才保障。”

對于一些政府官員自詡“一個強勢的政府是社會主義集中力量辦大事的保障”。對此，上述專家認為，政府的力量并不全是體現為經濟動員能力，更體現為社會動員能力，如果很多事情都由政府干了，“政府干，群眾看”，這并不是一個有效率的政府，政府的自身能力建設，要通過權力流程的科學改造，贏得更多的社會支持，獲得更多的社會動員能力。政府改革與執政黨自身的改革要統一起來，全面加強執政能力建設，取得更為廣泛的執政基礎。