重繪中國水脈

于幼軍最近很忙。

山東、山西、河北、河南……身為國務院南水北調辦公室副主任的他，常常奔波于工程一線調研。

不僅僅是于幼軍。這一年，整個南水北調辦公室都處于奔忙狀態。“南水北調中線工程已經進入攻堅和沖刺階段?！蹦纤闭{辦公室主任鄂竟平在一線考查時指出，“要爭分奪搶工期趕進度，確保完成今年的任務，為順利實現通水目標奠定良好基礎?！?/p>

“干涸之城”

南水北調中線工程沖刺之際，在北方地區常年遭遇干旱的農民，正在翹首盼望來自南方的補充水源。山東省曲阜市吳村鎮農民孔繁友就是其中一個。

在接受《財經國家周刊》采訪時，這位樸實的農民仍然心有余悸：“河床上是大片龜裂的土地，每個裂紋都可以伸進一個手指了?！?/p>

這場干旱，從2010年9月下旬開始，一直持續到2011年春節前后，席卷了整個北方，山東省受害尤為嚴重，菏澤和濟寧地區對于這場旱情的描述是“200年一遇”。

“地里澆不上水，家里的牛馬也喝不上水，這些年地下水位一直下降，機井里的水也打不上來了，人喝的水都成了問題。”孔繁友感嘆。

2012年6月，山東又遭遇了嚴重干旱。山東省防總要求各地廣辟水源，特別是要多引、強引黃河水。菏澤為抗旱加大了引黃力度，9座引黃閘全部開啟，累計引黃河水11億立方米，算是艱難度過了這一場夏旱。

然而，年年靠強引黃河水解決干旱問題，顯然并不現實。

“盼著南水北調工程通水，再遇到干旱就不用這么擔心了?！?山東省菏澤市的一位鄉鎮干部說道。

山東菏澤是南水北調東線工程的受水區之一。千里之外的北京，也在越來越多倚賴南水北調工程的惠及。

北京市的統計顯示，自1999年以來，北京連續遭遇干旱，與多年平均相比，北京降水量減少了43.3%，地表水的水資源量減少了50%以上，人均水資源總量下降到100立方米左右。

“北京原本的應急水源，目前已經被迫變為常規水源?！北本┦心纤闭{辦公室一位負責人在一次內部會議上發言時憂心忡忡。

“2003年通水的南水北調工程京石段的應急供水工程，至今已經三次應急供水，從河北調了11.2億立方米供應北京。” 水利部南水北調規劃設計管理局局長祝瑞祥在上述會議上指出。

在被稱為中國發展“硬約束”的國土空間開發規劃——國務院《全國主體功能區規劃》（下稱《規劃》）中，水資源的情況成為能否實現開發和發展的重要指標?！兑巹潯分械?7個主要城市化地區中，有21個缺水地區。 其中，黃淮海流域干旱尤為嚴重。

北京告急！華北告急！整個北方地區都患上“水資源饑渴癥”。然而，從最初提出設想、勘測、論證到規劃獲批，緩解北方“饑渴”的南水北調工程卻經歷了50年的時間，這其中經歷的波折無數。

“三起三落”

“南水北調的論證過程至少是三起三落?！碧崞鹉纤闭{工程的規劃過程，曾任水利部南水北調規劃設計管理局局長的北京師范大學水科學研究院院長許新宜感慨頗多。

1952年10月，毛澤東視察黃河時最早提出“南方水多，北方水少，如有可能，借點水來也是可以的”設想，此后的幾年中，南水北調工程經歷了第一次熱潮。時任長江水利委員會主任的林一山花了十年的時間，把西部地區基本勘察一遍。黃河水利委員會也派人查看從通天河調水到黃河的情況，并在1959—1961年組織了大規模西下勘察。當時所說的南水北調主要是西線，把長江上游一些支流的水調到黃河。

“作為重大的研究項目，中科院在1958年提出了一個雄心勃勃的計劃——把西南諸河的水引到西北，計劃‘開河十萬里，調水五千億（立方米）’?！蹦纤闭{工程建設委員會專家委員會成員、中科院地理所劉昌明院士回憶說。

60年代初的三年困難時期，該計劃中斷。1962年以后，由于黃淮海平原大面積引黃灌溉和平原蓄水等不合理的灌溉方式，引起了土壤鹽漬化，南水北調的規劃與研究工作被再次擱置。

直到 1972年華北地區大旱，國務院在1973年召開北方17省、直轄市抗旱會議后，當時的水電部才組成南水北調規劃組，選擇以東線作為近期工程，東線調水方案得以在上世紀80年代初開始論證。

當時，一些專家主張東線先上的理由是投資少，見效快。東線工程可以在江蘇省60年代開始修建的江水北調工程基礎上，擴建一些泵站，加大流量，并且再加兩三個梯級，就可以把水送到南四湖。

1988年，楊振懷擔任水利部部長期間，有中央領導表示，東線工程可以先走一步，東線穿黃（黃河）隧道工程曾舉行開工儀式，但因未報批，很快被當時的國家計委叫停。

此后南水北調工程第二次進入低潮。

南水北調東線工程優點明顯，但弱點也同樣明顯。首先，東線有60米揚程（揚水的高度），而當時國家電力緊張，要用華東的電力去提水，政府下不了決心；此外，東線還有一個致命的問題是污染。以東線必經的南四湖為例，它地處魯、蘇、豫、皖四省接壤處，入湖的53條河流涉及32個縣。上世紀70年代以來，工業廢水、生活廢水、醫療廢水、船舶廢水不斷流入南四湖。

當時的國家計委看到了東線的弱點，指示水利部長江水利委員會制定中線方案，從丹江口輸水。國家計委認為，東線受益面較小，而中線沿伏牛山一線，基本把黃淮海平原全照顧到了。

當時的黃河、淮河和海河三大流域水資源開發利用率已分別高達67%、60%和超過95%。河湖干涸、河口淤積、濕地減少、土地沙化、地面沉陷以及海水入侵等生態環境問題日趨惡化。黃淮海平原地區干旱缺水情況也持續加重，尤其是1980年和1981年海河流域連續兩年嚴重干旱，國務院決定官廳水庫、密云水庫不再供水給天津和河北，臨時引黃河水接濟天津，加快建設引灤工程。

1980年4至5月間，水利部組織國家有關部委和省（直轄市）對中線進行了全線查勘。之后，水利部長江水利委員會開展了中線工程規劃和初步可行性研究工作，中線工程前期工作進度加快。

1995年6月，國務院第71次總理辦公會議專門研究了南水北調問題，并指出“一定要慎重研究，充分論證，科學決策”。之后，水利部成立了南水北調論證委員會，南水北調工程進入全面論證階段。

一位參加過論證組織工作的前水利部官員回憶，當時論證過的方案有一百多個。在論證過程中，有很多調水路線因各種缺陷被否決，論證最終沒有形成規劃。

雖然時任水利部部長鈕茂生曾經提出：“跨世紀工程不跨世紀，希望南水北調工程能在2000年前開工。”但當時有水利系統老領導給時任國務院副總理的朱镕基寫信，陳述南水北調工程的問題。朱镕基批示：工程還要進一步論證。

南水北調工程再次放緩。

“那時政府財力有限，不到萬不得已不會去做，因為南水北調工程本身能創造多大價值，還說不清楚；而且，南水北調工期長，本屆政府任內不能受益，將來一旦出了問題，歷史上還會留下一筆?！币晃粎⑴c南水北調工程的水利專家這樣解釋。

規劃出爐

1999—2001年，北方地區再次發生嚴重干旱，京、津和膠東地區嚴重缺水，天津市被迫實施第六次引黃河水應急。

此時，經過半個世紀的勘測論證和比選，南水北調工程方案已經日趨成熟。水利部于1999年5月成立“水利部南水北調規劃設計管理局”，南水北調工程進入了總體規劃階段。

“南水北調最大的問題是調水的必要性、可能性和合理性是什么，要向決策層講清楚?！痹S新宜介紹。

通過對44個城市的水資源規劃，最終得出的結論是這些城市大部分缺水。

然而，“說清楚到底缺多少水是最難的?！蹦纤闭{規劃設計管理局原局長張國良回憶，“當時討論中線調水量問題時，有的專家認為，調水20、30億立方米就可以，有的專家則認為要調140、150億立方米。受水區往往傾向于把缺水量說得多一些，但必須顧及到調出區到底能調多少水”。

上述專家認為，南水北調的總體規劃對于調水量問題有所突破。規劃明確了2002年前后，東線中線沿線現狀缺水50億立方米左右，依據是2000年前后，東線和中線沿線一年超采地下水36億立方米左右，還有約15億立方米農業用水和生態環境用水被城市用水擠掉。

然而，一波未平一波又起。

由于東線的南四湖污染嚴重，天津表示不要東線水。為此，2002年，許新宜和當時的水利部部長、副部長、總工程師、南水北調規劃設計管理局局長等幾位領導“四下天津衛”，面見天津有關領導，得到的答復是：“不要東線水是市委市政府集體研究決定的?！?/p>

天津的表態猶如倒下的第一張多米諾骨牌，河北省也表示：“不要東線水”。

無奈，南水北調規劃設計管理局只好修改了規劃中的東線方案，一期工程到山東德州，再往北作為二期工程考慮。直到東線治污成果顯著，后來的東線工程介紹中，有一個分支分水到天津。

幾經周折后，水利部出面說服發改委，聯合把總體規劃上報國務院?！皥蟾嫒考悠饋聿畈欢嘤邪朊缀?。”許新宜用雙手比劃著，“報上去的規劃，國務院在批復時基本沒做改動?！?/p>

規劃中的東線、中線和西線，最終在國務院批復的《南水北調工程總體規劃》中得到初步確定，東線和中線工程建設正式開工。

水事新局

《南水北調工程總體規劃》的逐步實施，讓一些當初沒有充分考慮、沒有徹底解決的問題逐漸浮出水面。

水價問題尤列首位。江蘇省從1962年開始建設江水北調工程，地方投資很多。《南水北調工程總體規劃》已經明確，這部分投入仍屬江蘇省資產，不搞補償，而是在水量分配和調度方案中予以體現。

在水量分配上，東線的總調水量為89億立方米，其中存量為50億立方米，增量39億立方米（受水區山東省17億立方米、安徽省3億立方米，江蘇省19億立方米），但東線的投資和水價只按照增量計算，江蘇的歷史投資不包括在內。

“江蘇希望歷史投資反映到最終水價上?！眳⑴c南水北調工程的相關人士對《財經國家周刊》表示。

工程建設資金懸而未決也是其中的問題之一。《南水北調工程總體規劃》中提到，工程建設資金主要通過中央預算內撥款或中央國債、南水北調基金、銀行貸款等三個渠道籌集，配套工程資金則由地方政府籌集，但實際執行情況遠沒有預期樂觀。南水北調基金主要通過提高受水區城市生活和工業水價，以水價附加的形式建立，但這部分資金數額與建設所需資金仍有差距。

“從沿線各省市的經濟實力來看，最困難的就是河北省。到目前為止，河北省的建設資金還懸而未決?！币晃皇煜つ纤惫こ痰乃缛耸繉Α敦斀泧抑芸繁硎?。

“未來管理體制的問題還可能更復雜?！庇兴袠I人士對《財經國家周刊》表示，對于南水北調工程未來的運營管理，水利部和國務院南水北調辦意見并不一致。水利部認為，南水北調工程的運行管理應歸水利部負責，南水北調工程建設委員會辦公室只負責建設，不應參與運營管理；而南水北調辦則謀求未來把運行也管起來，變成長期機構。

作為當年規劃的制定者之一，許新宜后來反思最多的是當初做規劃時，沒有布設一套生態環境監測網絡。

“建設這么大的工程，對生態環境沒有影響是不可能的。要搞清楚建成前后及運行若干年后，生態環境是如何變化的。當時沒有把這個網絡納入工程規劃中，也就沒有投資?！痹S新宜對此頗感遺憾，“現在看來，有的問題還可以解決，有的問題已經難以解決了?！?/p>

資料

南水北調東線和中線工程涉及7省市的44座地級以上城市，受水區為京、津、冀、魯、豫、蘇的39座地級及其以上城市、245座縣級市（區、縣城）和17個工業園區。

南水北調工程通過東線、中線和西線三條調水線路與長江、黃河、淮河和海河四大江河的聯系，可逐步構成以“四橫三縱”為總體布局，基本可覆蓋黃淮海流域、膠東地區和西北內陸河部分地區，有利于實現水資源南北調配、東西互濟的合理配置格局，具有重大的戰略意義。

經過多年勘測論證，《南水北調工程總體規劃》確定了東線、中線、西線三條調水線路。

【東線】

利用江蘇省已有的江水北調工程，逐步擴大調水規模并延長輸水線路。從長江下游江蘇省揚州江都抽引長江水，利用京杭大運河及與其平行的河道逐級提水北上，并連接起調蓄作用的洪澤湖、駱馬湖、南四湖、東平湖。出東平湖后分兩路輸水，一路向北，經隧洞穿黃河，流經山東、河北至天津。一路向東，經濟南輸水到煙臺、威海。東線一期工程計劃于2013年建成通水。

【中線】

從長江中游北岸支流漢江加壩擴容后的丹江口水庫引水，跨越長江、淮河、黃河、海河四大流域，可基本自流到北京、天津。中線一期工程計劃于2013年底主體工程完工，2014年汛后全線通水。

【西線】

在長江上游通天河、支流雅礱江和大渡河上游筑壩建庫，開鑿穿過長江與黃河分水嶺巴顏喀拉山的輸水隧洞，調長江水入黃河上游，主要解決青海、甘肅、寧夏、內蒙古、陜西等黃河上中游地區和渭河關中平原的缺水問題。