把權力關進籠子

按照法國學者米歇爾·克羅其埃的說法：“任何權力現象，不論它產生于何種根源，不論它具有何等的合法性，也不論它的行施方法如何，都蘊含著某一個人或集團對于另外一個或若干個人或集團施加作用的可能性。” 易言之，作為一項權力，它應當具有使他人因權力的介入不得不去做某一行為或不得不放棄某一行為的影響力。

值得警惕的是，具有強制屬性的權力天然具有被濫用的傾向。權力的蠱毒會侵蝕每一個掌握這一權力的人，歷史和現實中固然不乏掌握權力并正當行使這些權力的好人（一般民眾謂之“好官”），但掌握并濫用權力的官員同樣為數眾多。這就如同蟻潰長堤，對于權力的濫用不預先嚴加提防，期望清明政治和廉潔司法的愿望最終會落空，因此，一個簡單的道理是：對于權力必須加以約束——人們形象稱之為“把權力關進籠子”。

許多思想家對于權力濫用的傾向有過精辟的論述。孟德斯鳩認為，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”，“有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止”。著名歷史學家阿諾德·湯因比指出：“‘權力’有一種本質會強化當權者驕傲自大，貪圖名利的思想，使其墮落。而權力的行使又隱藏著侵犯人格，有時會危險到剝奪人的生存這種性質。”這就是所謂的“權力的弊病”。英國思想家伯特蘭·羅素也近乎悲觀地認為：“任何政府中的官員，無論挑選時怎樣的慎重，其中總會有一小撮天性傾向獨裁的人。”他指出：“權力欲對野心勃勃的人來說是生而有之的，但一般還是因為接觸權力而逐漸養成的……有這種欲望的人都是那些雄才大略精力過人的人。對這種人如果沒有一個執行社會公益的機構予以約束，他們就可能建立獨裁制度，至少會興風作浪，攪得社會長期不得安寧。”

權力之所以具有被濫用的傾向，可以從人性上得到解釋。人性中含有謀求自我利益的成分，人的正常欲求能夠自我引導到發揮人的能力、創造財富和促進社會進步等積極的方面；反過來，人的欲求的膨脹也會造成政治的污濁和社會的災難。由于管理日趨復雜的現代政治，既需要德行也需要合理的決策，統治者對于人性中包含的客觀實在“自利”的成分，不能不予以正視。特別在權力領域，更應該對人性中“自利”的一面抱有足夠的警惕，因為權力存在蠱毒，權力使掌握他的人有加以濫用的天然傾向，阿克頓勛爵的“權力產生腐敗，絕對的權力產生絕對的腐敗”的名言已被人類經過的歷史證明為一條不易的鐵律。

各種制度的作用體現為，一方面保障人在正當欲求的引導下謀求正當發展而不加以抑制、阻斷，另一方面對于貪欲可能造成的負面作用加以制度上的預防，防止人的貪欲造成國家、社會以及他人的損害。人們認清并正視自己的本性，是完善各種制度的前提。歷史的諸多教訓表明，不重防弊則整個制度設計所確定的目標往往化為泡影，進行制度建構不能不認真考慮對權力加以制約（把權力關進籠子）的問題。

顯然，“把權力關進籠子”的主張體現了從外部對權力加以制約的思想。制約權力的思想有自制自律和他制他律之分。孔子告誡統治者以身作則，指出“政者，正也。子先正之，孰敢不正”？這是將權力約束的希望寄托在掌權者的自制自律上。事實證明，在缺乏他制他律的情況下，修身養性也具有一定的抑制貪欲的目的；不過，要求每一個掌權者都做到自制自律則近乎緣木求魚。實際上，只有存在健全的他制他律機制的情況下，才能夠促進人們自制自律；如果缺乏健全的他制他律機制，自制自律是難以全面實現的。

毫無疑問，如果權力體制不合理或者缺乏有效的權力控制，則權力很可能會呈現不良運作的狀態，主要表現為兩種形式，一是權力腐敗，一是權力專橫。導向權力腐敗的一個重要因素是對于利益的尋求，美國學者加里·沃塞曼說過：“人們一般不是為權力本身才去謀求權力的。他們要權是為了權能給他們帶來的其他價值——名譽、財富，甚至情感。權力就像金錢一樣，是達到其他目的的手段。大多數人要錢是為了錢能購買的東西，如財產、聲望或安全。正如有些人比別人更孜孜不倦地要錢一樣，有些人比別人更想要權。當然，權力就像金錢一樣，并不是誰想要就能得到的。”人的利己性為腐敗的大面積發作提供了基礎，權力是能夠換取金錢和其他利益的，更高的職位意味著更多的金錢或者其他利益，所以許多人對于權力的心態，就像中了蠱毒一般。對于權力腐敗，人們極為痛恨，全社會也有著足夠的警惕；但對于權力專橫，卻缺乏足夠的警惕和遏制，實際上，權力專橫之害并不亞于權力腐敗。國家是在某個特定區域內對使用強制性手段具有合法壟斷權的制度安排。在權力高度集中、政府對社會嚴密控制而對權力缺乏有力制約的條件下，權力的專橫很容易產生。所謂“將權力關進籠子”，根本目的在于防止權力腐敗和專橫，防止人民的自由權利被恣意損害和剝奪。

那么，怎樣把權力關進籠子？所謂“把權力關進籠子”首要的是要建立起權力制約機制，將權力置于相互制約之中。在現代國家中，一切權力來自人民。很顯然，國家權力包含的立法、司法、行政多項權能，無法盡由全體人民親自執掌和具體行使，實際履行立法、司法和行政等職能的是人民選任的國家官吏，這些國家官吏行使上述職能屬于人民委任行使權力的性質，人民可以通過定期選舉或罷免等民主機制取消委任。從終極權力上看，主權具有不可分割性，但在將權力委任給不同的官吏全體構成的國家機構時，卻可以使這些權力在具體行使時在不同的國家機構甚至人員間保持獨立性，以實現委任者的預期目的。毋庸置疑，如果權力過分集中而彼此之間缺乏制約，權力就放縱在籠子之外，就會出現腐敗與專橫。

任何權力都應該受到制約的原理為立法機關發揮對其他權力的作用提供了前提。立法機關對其他國家機關進行制約的通常方式是：制定有關行政權和司法權的范圍、運作方式和程序、行政機關和司法機關的構成等法律；行政機關、司法機關一般不能自己制定法律而應當執行由立法和代議機關制定的法律；特定范圍的國家官員的任命一般要得到立法和代議機關的同意；立法機關應當擁有根據法律對特定范圍的國家官員進行彈劾的權力。

在各項國家權力中，司法機關依法獨立行使職權，是將“權力關進籠子”的不可缺少的一環。司法機關的辦案獨立性是將“權力關進籠子”的重要組成機制。在分權制衡機制中，人民可以借助司法機關與政府權力抗衡從而保障憲法允諾的個人自由與權利。由于司法機關發揮著重要的權利保障和權力制約作用，使每個人主宰公共事務的權力或潛在權力比以前要大。主要原因之一是“個人和機關看來辦不到的事情，司法機關卻能夠辦到”。當然，司法機關要發揮這一作用，司法權同樣需要以包括訴訟機制在內的各種制度，如回避制度，復級審理制度、不告不理原則、審判公開制度、司法人員錯案追究機制等加以制約。只有受合理約束的司法權才能發揮正當職能，保證人民法律權利的實現和對其他權力發揮制約作用。

將權力放進籠子，構成“籠子”的重要一面的是大眾傳播媒介。大眾傳播媒介被稱為“第四權力”，它擁有廣大的受眾和強大的影響力。大眾傳播媒介具有的特定功能決定了新聞輿論早已成為民主機制的重要組成部分。新聞媒體具有監督作用的機理在于它所主要關注的對象總是那些對“常規”的背離現象而不是規范現象。國家權力的常規活動不具有新聞性，權力運用中對常規的背離才具有新聞性，新聞的這一特性使權力腐敗與專橫等偏離現象成為大眾傳播媒介報道的熱點，并基于大眾傳播媒介的及時報道促成社會輿論的形成，從而產生糾正這些偏離的壓力，進而達到使權力濫用的現象得到遏制的效果。因此，大眾傳播媒介從不同角度監督著政府權力和國家官員的活動，具有使政治和司法保持廉潔的警犬作用，是國家揭露和控制腐敗的重要機制之一。我國要加強對權力的制約，需要將對權力運行的監督社會化，這種社會化中最卓有成效的步驟當屬使新聞媒介能夠對國家官員進行適時的監督。大眾傳播媒介本來是民主機制的組成部分，權力在陽光下運行離不開大眾傳播媒介在國家政治中的重新定位，依賴于它最大化地發揮對權力腐敗和權力專橫的預警和曝光作用，如果新聞媒體的作用不能得到發揮，就失去或者極大地削弱了這一在監督國家機關及其人員方面具有舉足輕重作用的機制。毋庸贅言，要實現“將權力放進籠子”，就需要保障大眾傳播媒介獲得信息和傳播信息的渠道的暢通。

（作者單位：清華大學）