河南省農民工養老保險制度的實施困境及其對策初探

摘 要：完善農民工養老保險制度，直接關系到農民工養老權益的保障和我國“三化”進程的實現。從目前河南省農民工養老保險的實際情況來看，現有政策雖在一定程度上體現了社會公平的原則，但仍存在諸多制度困境，阻礙了農民工養老保險的實現；同時，農民工主體性實現面臨自我約束和社會約束雙重困境，影響了農民工參保的積極性。因此，需要進一步完善農民工養老保險的制度建設，創建農民工參與養老保險主體性實現的條件，以便提升農民工養老保險的實施效果。

關鍵詞：農民工；養老保險；困境；對策

中圖分類號：DF475 文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2013.04.17

農民工是我國工業化、城鎮化、農業現代化發展過程中出現的特殊群體，特指來自農村，擁有農村戶口， 但在城鎮從事非農業工作的勞動者[1]。這是一個介于城市和農村之間的邊緣群體，他們為城市的發展做出了巨大貢獻，因此他們的老年生活應當得到應有的保障。如果他們的權利得不到相應的社會保障，不僅會影響他們自身的生存和發展，還將影響到社會的發展。農民工養老保險就是國家根據一定的法律法規，為確保農民工的基本生活保障而建立起來的一種社會保險制度。農民工參加養老保險后，可以在退休時享受到相應的養老金權益。河南作為一個人口大省、農業大省和勞動力轉移大省，研究其農民工養老保險問題既有重要的理論意義，又具有重要的現實價值。

一、建立和完善河南省農民工養老保險制度的緊迫性

（一）實現河南省“三化”的需要

作為農業向工業化轉型的必然產物， 農民工為工業化進程做出了突出貢獻。 農民工養老保險作為與農民工群體切身利益相關的社會保障制度之一，目的是為年老時退出勞動力市場的老年農民工提供有保障的晚年生活，它的實施效果將最終影響中國工業化能否順利實現。

伴隨著城鎮化進程，農民工逐漸放棄農業生產活動，開始進城務工，依靠工資生活。當他們年老且喪失勞動能力時，如果沒有任何社會保障，農民工往往只能自找出路或被迫重新從事農業生產，這樣就會加重農村失業和其他社會問題，從而延緩城鎮化進程。建立農民工養老保險制度，可以消除廣大農民工的后顧之憂，真正把農民工吸納到城市當中。因此，建立農民工社會養老保險制度，是推進城鎮化的重要制度保證，也是順應城鎮化發展趨勢的戰略舉措。

中國特色農業現代化道路的實現離不開農業適度規模經營和農業勞動生產率的提高，從長期來看，農村剩余勞動力的轉移有利于緩解農村人地關系緊張的矛盾，促進農村土地流轉和適度規模經營。但是當前土地的雙重功能即生產資料和農民的社會保障功能表現得依然突出，只有完善外出農民工包括養老保險在內的社會保障，才能弱化土地的保障功能，從而促進農村土地流轉和適度規模經營，促進農業現代化的最終實現。

（二）完善河南省農民工權益保障的需要

河南在過去的幾年中，已經逐步建立了農民工養老保險的相關政策體系。早在2004年3月，鄭州市就出臺了《關于農村勞動力轉移就業后參加我市社會養老保險工作的實施意見》并規定：“農民工轉移到我市就業后，應依法納入社會養老保險范圍，執行我市企業職工社會養老保險政策，與同類型城鎮企業職工享有同等的社會養老保險待遇”[2]，這為農民工參與養老保險率先提供了政策依據。為了適應農民工的流動性，河南省于2010年4月出臺了《河南省城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，規定基本養老保險關系轉移接續“適用于參加城鎮企業職工基本養老保險的所有人員，包括農民工”。

從以上出臺的政策可以看出，河南省把農民工的社會養老保險納入了“城保”的制度框架，即把農民工納入了“城保”制度的范圍，和城鎮職工執行完全統一的政策。但在實際操作中，當農民工和企業終止或解除勞動合同時，社會保險機構大都將其個人賬戶中的資金一次性發給農民工本人，同時終結養老保險關系，這使得農民工實際的養老保障沒有得到落實。也即是說，通過這種“城保”的擴面，雖然在一定程度上體現了社會公平，使農民工和城市居民享受同等的待遇，但從當前農民工養老保險制度實施的具體效果來看，卻不容樂觀。具體表現為企業方和農民工不愿參保，地方政府積極性不高，整體參保率低，農民工的正當權益得不到有效保障。因此有必要對農民工養老保險問題做進一步探討，對亟待解決的上述問題做更深入的分析，以期制定更具操作性的政策措施來完善農民工養老保險制度。

二、河南省農民工養老保險制度的實施困境及其成因

總的來說，導致河南省農民工養老保險制度實施困境的因素主要有兩個方面：一是河南省農民工養老保險制度設計的問題；二是農民工主體性實現程度不夠，主體性實現面臨著自我約束和社會約束雙重困境。

（一）河南省農民工養老保險制度設計的困境及成因

河南省關于農民工養老保險相關制度的出臺，為農民工養老保險的參保及轉移提供了政策依據，但是“一刀切”的辦法并不適用于所有農民工，沒能考慮到農民工群體自身的特點及其多層次性，歸納起來主要呈現出以下矛盾：

1.農民工養老保險繳費金額與農民工生存理性的矛盾

生存理性是農民工選擇社會養老保險模式的最主要因素[3]，農民工是否選擇養老保險，或者選擇何種形式的養老保險，首先是基于保證個人及家庭成員的基本生存之上的，農民工要考慮自己的經濟收入、子女數目、家庭開支等各項約束條件。農民工群體來自農村，家庭條件普遍較差，進城打工的主要目的是賺錢。同時與城市居民相比，農民工的收入普遍偏低，其繳費承受能力遠遠低于城市居民。2011年河南全省范圍內全年農村居民人均純收入6604.03元，城鎮居民人均可支配收入18194.80元[4]。由此可見，農村居民和城鎮居民收入差距較大。又如在2009年，鄭州城鎮居民人均可支配收入17117元，農村居民人均純收入8121元[5]，2009年鄭州城鎮企業在職職工的養老保險個人繳費基數最少為105.9元[6]，這也就意味著農村居民雖然收入較低，但按照政策規定，在鄭州企業就職的農民工其養老保險中個人所繳金額最低也為105.9元。2010年國家統計局發布的《2009年農民工監測調查報告》顯示，2009年中部地區農民工平均工資僅為1350元[7]，顯然，相對于工資而言，農民工養老保險的繳費金額仍超出農民工的經濟承受能力。

2.農民工養老保險繳費年限與農民工高流動性的矛盾

2012年2月8日清華大學發布的《農民工就業趨勢報告》顯示，農民工就業“短工化”趨勢愈演愈烈，根據這項調查，66%的農民工更換過工作，25%的人在近7個月內更換了工作，50%的人在近1.8年內更換了工作；農民工平均每份工作的持續時間為2年，兩份工作的時間間隔約為半年[8]。按照政策規定，農民工參保繳費后，個人繳費年限累計滿15年（含15年）及其以上者，退休后按月享受基本養老待遇；個人繳費年限累計不滿15年的，退休后其個人賬戶儲存額一次性支付給本人。 這就意味著，農民工只有在個人繳費年限累計滿15年時，才可以享受到正常的養老保險待遇，然而，農民工的“旅游式打工”可以跨越企業、產業、地區等，這種高流動性使得他們往往都達不到15年這個最低的繳費年限，從而形成“參保-退保-再參保-再退保”的惡性循環。

3.“城保型” 農民工養老保險設計與農民工養老定位多層次性的矛盾

雖然“融入型”農民工養老保險在一定程度上體現了社會公平，使農民工和城市市民享受同等的待遇。但是由于農民工年齡、家庭結構、收入狀況、土地保障等情況各不相同，使得農民工的最終流向也不確定，不像城鎮企業職工那樣最終會在城鎮養老。農民工最終的養老定位選擇在城鎮還是農村，對養老保險的需求狀況也存在較大差別。“城保型”養老保險把農民工納入城鎮職工養老保險體系，雖然實現了城鎮職工與農民工的平等，有利于保障農民工在城鎮養老，但忽視了農民工養老最終定位的多層次性，對于暫時返鄉和永久返鄉的農民工實行一刀切的養老保險設計，阻礙了農民工對于“城保型”養老保險的選擇。

4.地方性農民工養老保險政策與全國范圍低統籌的矛盾

目前關于農民工養老保險，中央政府只有原則性政策規定，既沒有法律規定，也沒有具體的可操作的政策措施，不同地區農民工養老保險的制度設計存在很大差別，使得各地區繳費基數、繳費比例、領取標準迥異。盡管有關養老保險關系轉移接續辦法已經出臺，但由于統籌層次過低、統籌單位數量龐大且轉移接續工作繁雜，都使農民工在養老保險關系轉移接續工作中遇到了許多困難，農民工為了轉移養老保險關系常常奔波于轉出、轉入兩地，費時費力，影響了農民工對養老保險的參與積極性。

（二）農民工參與養老保險的主體性實現程度的困境及其成因

人的主體性是指“人作為活動主體在對客體的作用過程中所表現出來的能動性、自主性和自為性”[9]，它主要包括主體的能力、主體的權利和主體的目的，概括而言，人的主體性的確立離不開人的意愿和能力。同時，人的主體性的確立也離不開一定的社會條件，即“對人的獨立的權利和利益的道德的和法律的確認和保證”[10]。農民工參與養老保險也受到其主體性實現程度的制約，主要表現在以下兩個方面：

1.農民工主體性實現的自我約束阻礙了農民工參與養老保險

農民工參與養老保險離不開農民工主體性的確立與實現。這里分別從農民工參與養老保險的意愿和能力兩個方面予以分析：

首先，農民工之所以愿意參加養老保險，一定程度上是因為農民工預期參與養老保險能夠為他們帶來收益，并且這個收益要大于付出的成本。農民工到城市打工是一個復雜的社會經濟過程，對農民工的影響是全方位的，這不僅涉及到經濟方面，還涉及到政治、社會、文化及心理等方面。正如上文分析指出的那樣，河南省現行的農民工養老保險模式設計，沒有完全考慮到農民工自身的特點，使得農民工群體并不能真正享受到養老保險帶來的養老保障。同時，由于農民工對制度缺乏相應的了解，他們擔心今后因政策多變而使得已繳納的養老保險金無法兌現，認為參保的錢不如拿到手里放心，于是農民工往往更愿意選擇眼前可以看得見的利益。再者，現行農民工可以選擇的養老保險體系除了“融入型的城保”外，還可以選擇“新農保”來替代，農民工往往會選擇可以使自身利益最大化的保險制度，所以，農民工選擇現行“融入型”養老保險的熱情度并不高。

其次，由于農民工人力資本存量低，導致他們進城大都從事餐飲業、制造業、建筑業、服務業等重、累、臟、險的粗活，收入普遍低于城市居民的平均工資。同時農民工的流動性強導致其工作不固定，使得他們的收入也難以固定，甚至會處于暫時性或較長時間收入中斷的困境。另外，現行土地政策也不能給農民工帶來高收益，面對現實的生存壓力，大多數農民工仍然依靠在城鎮打工來滿足家庭的基本生存需要。這些原因都直接限制了農民工參與“城保型”養老保險的繳費能力，影響了農民工選擇養老保險的積極性。

2.農民工主體性實現的社會約束阻礙了農民工參與養老保險

農民工參與養老保險除了受到自我制約之外，主要還受到企業和政府這兩大外部條件的影響和制約。政府作為養老保險政策的制定者和監管者，企業和農民工作為政策的執行者，都在以不同的方式影響著養老保險制度的實施。

首先是企業因素。我國農民工的養老保險費供給是通過個人和企業共同承擔的，企業支付養老保險費中的統籌部分，其最終來源還是農民工的工資，政府只承擔管理責任。根據我國現有國情，大部分吸納農民工多的企業，其利潤絕大部分來自于廉價勞動力，為農民工提供養老保險就意味著勞動力成本的增加，這自然就打破了企業的這種優勢，影響了企業的利潤，因此企業對農民工養老保險持消極態度，嚴重影響了農民工養老保險制度的運行。

其次是政府因素。政府在養老保險政策的制定過程中，雖然初衷是為了保障農民工的權益，但是由于沒有完全考慮到農民工自身特點的復雜性，使得制定的政策呈現如上表述的種種缺陷，實施起來顯得蒼白；同時，政府又擔心強制本地企業為農民工繳納養老保險會影響本地的投資環境，影響政府招商引資的力度，從而影響政績，因此對于養老保險的監管也不到位；另一方面，受農民工自身文化素質和所處環境的限制，多數農民工只顧眼前利益，偏好當前收益，對養老保險不了解甚至產生誤解，而政府對相關政策的宣傳力度又不夠，導致大量農民工回避養老保險。

三、完善河南省農民工養老保險制度的對策

（一）完善農民工養老保險政策

第一，在保費繳納方面，要充分考慮農民工收入水平低的特點，建立多檔次、可選擇的養老保險制度，將繳費基數和比例分為不同的檔次，供其靈活選擇。同時，對于累計15年的繳費年限也應該加以適當放松，使制度和政策具有彈性和適應性。在制度設計方面，要加大財政支持力度，針對大部分農民工的收入水平相對較低、無力承擔養老保險費這一現狀，中央財政和地方財政應該對其進行資助，可以采取類似于新型農村合作醫療的辦法進行補貼。補貼款進入統籌賬戶隨著農民工一起流動，這樣就不會對轉入地的統籌基金帶來壓力，也有利于實現地區間的轉移。同時，對于農民工參保率較高的企業實行稅收優惠，加大財政支持力度，也可以提高企業參保的積極性。

第二，在養老保險的保障水平方面，考慮到農民工流動的多層次性，對于農民工養老保險金的繳納設計應該體現不同的流向需求，對于部分最終可能回到農村生活的農民工群體，其養老金計發標準可以用相對發達地區農村居民的生活水平為參照基點，實施的保障水平應在高于農村實際生活水平與略低于城鎮企業職工養老金標準之間浮動。

第三，在制度銜接和養老保險關系接續方面，由于當前農民工養老保險賦予了地方政府利益，地區條塊分割明顯，基于本地區社保基金管理的考量，地方政府往往會故意設置障礙阻止外來社保關系的轉入。這種全國低統籌的現狀，使農民工養老保險的轉移和接續實現起來困難重重，因此要打破現有局面，努力實現全國高層次統籌，使其與地方財政脫鉤，收支不影響地方財政，就比較容易得到地方政府的支持。

第四，在養老保險資金賬戶的構成方面，由于現行的統籌賬戶不能續接和轉移，使農民工弱勢群體不僅得不到城鎮職工和政府的補貼，反而往往被其所工作的城市截留，使其基本的養老權利被侵害。因此，放棄統籌賬戶，建立完全積累式的養老保險個人賬戶制度，使其個人賬戶由個人和企業繳費構成，所有權明確，賬戶隨參保人轉移，這樣才能真正維護農民工的養老權益。

第五，在農民工養老保險制度實施的技術層面，要求有與之相適應的現代化的網絡技術，以方便農民工養老保險的繳費、查詢，同時減少和簡化繁冗的工作手續，使養老保險關系的轉移接續更加順暢。

（二）創造農民工參與養老保險主體性實現的環境

第一，政府和社會要加強宣傳引導。農民工是游離在社會的“邊緣人”， 受自身文化素質和所處環境的限制，很多農民工關于養老的觀念還很陳舊，僅僅局限在土地養老、家庭養老的傳統觀念之下，對于農民工養老保險的認識也很不到位。因此，必須通過宣傳教育，增強農民工對于養老保險的認同感及參與感。同時通過宣傳教育，轉變企業認為“為企業內的農民工繳納養老保險是增加企業負擔”的觀點，增強企業的社會責任感，使企業能夠承擔起為農民工繳納養老保險費的社會重任。

第二，完善相關法律法規，確保制度的有效實施。我國現行的法律法規存在立法不足、執法不嚴等現象，并且缺乏明確的責任追究機制。法律缺失同樣體現在農民工養老保險問題上，因此要加快相關法律法規的建設，通過法律來規范企業和員工個人購買養老保險的行為，使之成為企業的法定義務，成為農民工應有的權利，為農民工養老保險制度的施行提供更加完善的法律支撐。

第三，加大對農民工的教育培訓力度。崔祥民通過對農民工人力資本與收入影響的實證研究發現，“受教育年限是對農民工收入影響最大的因素，技能狀況也是農民工收入的重要影響因素”[11]。由此可見，提高受教育程度和技能狀況可以提高其收入，增強農民工的繳費能力。但接受教育要花費大量成本：一方面，大量民辦培訓機構以營利為目的，較高的培訓費用成為農民工接受培訓的“經濟門檻”；另一方面，企業迫于企業利潤和經營壓力，也不愿意或不能夠獨立承擔起培訓農民工的任務。因此，政府就應該提供公益性的培訓，設計滿足市場需求的培訓內容，創新合理的教育培訓形式，籌集充足的教育培訓經費，構建有效的教育培訓網絡，利用自己的優勢，通過集中辦學、頂崗實習等模式，加大對農民工技能的培養力度。

第四，探索有利于農民工參與養老保險的土地政策。土地本身并不是一種社會保障方式，但在中國卻承載著社會保障的基本功能。這種“社會保障功能”對于農民工而言，是一種無奈的心理慰藉式的低水平保障。土地制度的合理設定是解決農民工問題的長遠之策，要建立完善的土地權益出讓、轉租、轉包、抵押、流轉和退出機制。對轉讓農村土地使用權的農民工，根據土地使用權轉讓的不同形式和收益，折算成一定年限的個人賬戶積累額，從而促進農民工從依靠土地保障到社會養老保障的平穩過渡，增強農民工參與養老保險的積極性和可能性。

第五，改變企業發展模式，增強企業參與農民工養老保險的能力。在市場競爭日益激烈的今天，企業要從根本上改變原有的發展模式，走出一條科技含量高、污染少、能耗低、經濟效益好的可持續發展道路。通過產業升級、運用科技、提高管理，擺脫一味依靠勞動力優勢降低產品成本、壓低產品價格的作法，使企業有能力更好地參與農民工養老保險。

第六，加快農民工的自我改變。從農民工自身的角度來講，應該轉變觀念，拋棄傳統落后的思想，深化對農民工養老保險的認識，積極參與養老保險；另外，農民工應該主動學習科學文化知識，樹立活到老學到老的終身學習理念，強化相關的技能培訓，提高人力資本存量，使自己具備更強的參與養老保險的能力。同時，農民工要不斷了解國家相關的保險政策，增強自身維權意識，學會通過正當途徑去維護自己的權益。

參考文獻：

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[9]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集：第4卷[M].北京：人民出版社，1995：383.

[10]吳家華，張存剛.論當代中國社會發展中人的主體性問題[J].蘭州商學院學報，2002，（8）：9-12.

[11]崔祥民.農民工人力資本對收入影響的實證研究[J].企業經濟，2010，（7）：68-70.

The Predicament and Countermeasures in Implementing Migrant Workers Endowment Insurance System in Henan Province

HU Shuiqing

（The Department of Finance， Henan University of Animal Husbandry and Economy， Zhengzhou 450000， China）

Abstract：

Improving the migrant workers endowment insurance system will directly influence the migrant workers’ rights and interests and the process of “the newtype industrialization， newtype urbanization and agricultural modernization”. Take Henan province as an example： to a certain degree， the existing policy manifested the principle of social fairness and justice， but there are many defects in this system that hinders the implementation of migrant workers endowment insurance. In the meantime， the migrant workers’ subjectivity implementation is in the predicament of selfrestriction and social restriction， which marred the migrant worker’s enthusiasm for the insurance. Therefore， the relative system shall be further improved to provide adequate preconditions for implementing the system of migrant workers endowment insurance.

Key Words： migrant workers； endowment insurance； predicament； countermeasures

本文責任編輯：邵 海