地方政府債務風險預警評估分析及對策研究

摘要：不少地方政府負債問題日益突出，嚴重影響到該地區政治與經濟的可持續發展。通過對地方政府直接和間接負債狀況及其形成原因的分析，可運用建立預警系統的方式來應對債務風險：轉變政府職能，細化事權財權之間的分配；加強民間資本的投資，增加地方政府融資渠道；完善監督制度，加強債務管理；建立風險預警機制，建立地方政府償債機制。

關鍵詞： 地方政府；直接債務；或有債務；預警系統

中圖分類號：F812.7 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2013）04-0094-04

央行統計數據顯示，2009年前8個月投放的8萬多億元信貸中，有近5萬億元貸給了地方政府的各類融資平臺。據估計，2010年全國地方政府形成的債務將高達6萬億元，相當于2009年地方財政收入的200%，債務總規模遠遠超過了風險控制預警線。地方政府適當負債進行城市建設有其合理性，但如果不受限制地盲目舉債，帶來的巨大風險和社會問題也不容忽視。

一、地方政府負債風險概況

地方政府債務是指在各種不確定因素的影響下政府及其職能部門依據信用原則在國內外進行的直接舉債、提供擔保和反擔保、欠賬形成的最終必須部分或全部由各級財政予以償還的債務。地方政府債務風險不僅指地方政府難以履行其償債責任的可能性，還包括由于債務風險可能導致經濟發展、社會穩定與發展受到損害的這種可能性。

我國地方政府債務總量難以摸清，但規模較大。據了解，目前我國各級政府的債務總量沒有準確的統計數據，之所以出現這種局面，其主要原因有二：一是統計原因。多年累積形成的地方政府債務中，既有地方政府的直接負債（主要包括世行貸款、外國政府借款、國債項目、鄉鎮政府集資、拖欠工資等），也有由于各種原因形成的或有債務。直接債務是確定的，在統計中有所體現，而或有債務具有很強的不確定性、難以準確估量，在統計中沒有全部體現。二是觀念原因。由于官員都是任期制，所以有些官員從政績出發，認為或有債務不是本屆政府造成的，也不需要本屆政府償還，因而不披露，更不償還，甚至認為債務總量“沒必要搞清楚”。這樣就加大了地方政府債務總額。

二、我國地方政府債務風險形成的原因

（一）地方財政收支存在較大缺口產生的負債風險

以河北省為例，2011年河北省財政收入3 020.1億元，財政支出3 509.6億元。省十一屆人大四次會議審議通過的2011年河北省一般收入預算為1 542.7億元，一般支出預算為2 225.7億元。市級一般預算收入完成1 369.6284億元，預算支出2 943.340 4億元，存在資金缺口1 574.712 0億元。省內11個市級地方政府也均存在財政收支缺口，最多的是保定市達到2 040.836萬元，最少的是秦皇島市也有 819.747萬元（見表1）。2012年省直各部門申請由2012年一般預算安排的支出需求共計782.2億元，是省級一般預算財力（405億元）的1.9倍，缺口達377.2億元。

（二）地方政府事權、財權不匹配產生的負債風險

1994年的分稅制改革削弱了地方財政收入的支配能力，但同時地方承擔的事權卻越來越多[2]。以2011年全國財政收支水平為例，地方政府財政收入占全國財政收入的50.5%，地方本級收入加上中央轉移支付和稅收返還后，地方財政支出占全國財政支出的比重為84.84%（見表2）。這種“財權小、事權大”的矛盾在省級以下地方政府中更為突出。從中央與地方稅收分配上看，一塊錢的增值稅中央要拿走75%，25%留給地方，地方要想發展只有靠債務。例如，我國義務教育經費87%由縣鄉承擔，省級財政承擔11%，中央財政只承擔2%。巨大的支出壓力迫使地方政府不得不“急中求變”，要么尋找更能增加地方收益的項目，如房地產開發，要么大筆舉債，保持政府運轉。

（三）行政體制不完善導致的負債風險

由于地方政府機構臃腫和工作人數比較多，機構的日常運行和工作人員的工資、福利等費用數額也就比較大，而且是剛性的財政支出，所以地方政府負擔一直以來都比較重，很多縣只能是吃財政飯[3]。例如，河北省文安縣2011年財政收入9.8億元，支出12.9億元，累計債務4.8億元。文安縣某村年收入42 800元，支出持平，累計債務126 500元。地方政府資金收入缺乏，這就增加了地方政府自身的債務額。

另外，由于企業改革的不徹底，本該由企業承擔的債務，政府也硬要參與其中，這樣不同程度增加了地方政府的費用開支，造成地方政府自己債務的不斷加重。

（四）地方政府配套資金壓力沉重產生的負債風險

2011年，中央對地方稅收返還和轉移支付39 899.96億元，地方支出平均38%的資金來源于中央財政轉移支付，中央對地方的轉移支付中，有相當部分是專項轉移支付，要求地方提供一定的配套資金，對地方財政造成壓力。

（五）地方政府融資渠道不完善產生的負債風險

1994年稅改時頒布的《預算法》明確規定，地方政府不得發行地方政府債券，地方政府缺乏足夠的資金融資渠道，只能通過非正規渠道直接或間接的借入內外債務。雖然從2009年起，財政部代地方政府發行地方政府債券，一定程度上拓寬了融資渠道，河北也發行了一定數量的地方政府債券，由于量比較小，需求難以滿足。部分?。ㄊ校┰?011年10月試點自行發行地方政府債券，但因范圍很小，只有上海市、浙江省、廣東省、深圳市四個地方政府，影響力還是很小。所以，地方政府融資的主要渠道就是向當地金融機構借貸。另外，由于我國現行金融體制還不夠完善，民間融資的渠道還不暢通，民間資金難以投入到公共事業中來。

（六）地方政府“政績工程”和“形象工程”產生的負債風險

依據現行政府績效評價標準，有些地方政府領導為了在有限任期內表現不凡，不顧當地實際財力，不惜融資舉債，大搞“政績工程”和“形象工程”，導致地方政府債務增加。如河北某“小康縣”為完成“文明生態村”的任務，計劃拿出2000多萬元搞建設，修路、綠化、美化粉刷等等，但其實際財力很窘迫，連工資都發不出來，除了借債沒有別的籌資渠道。

（七）地方政府草率制定政策形成的負債風險

例如，1999年邢臺市出臺了《中共邢臺市委邢臺市人民政府關于進一步推進內外開放加快招商引資步伐的若干規定》。其中第38條規定：引薦內外商在邢臺市直接投資的，可按外方投資額的1%～2.5%提取獎金。2003年，韓杰引薦港商到邢臺投資建設了建滔（河北）焦化有限公司和建滔（河北）化工有限公司，投資共16.5億元。如果按1%提取招商引資獎金，引薦人韓杰的獎金額將達1 650萬元。但邢臺市政府始終沒有兌現這筆獎勵，2009年10月，韓杰將邢臺市政府告上了法庭。

（八）地方政府因突發事件和道義職責產生的負債風險

2008年12月23日宣告破產的三鹿集團，負債26.64億。為了經銷商利益，石家莊市政府與省政府曾協助企業籌措3億元資金解決30%的拖欠貨款，同時表示如企業籌資困難，政府將積極協調給予保證。再如，2009年11月石家莊遭遇暴雪，石家莊市財政列支500萬元專項資金，重點用于被毀蔬菜棚室和畜牧養殖棚廳的重建貸款貼息，各縣（市、區）也將安排相應資金配套。

三、建立河北省地方政府債務風險預警系統

我們把2010年河北省各地市政府的財政情況作了如下統計。主要采用財政集中度、財政赤字率兩個指標來考核河北各市政府償還債務的能力，具體見表3。

透過表3可以發現，河北省11個地級市政府的財政集中度尚未達到合適的區間，應債能力有待提高。從財政赤字的角度看，河北11個地級市都出現了財政赤字。張家口和承德的財政赤字率分別高達12.34%和11.37%，都明顯超出了財政赤字率的合理區間。從財政赤字率來看，張家口和承德兩市的政府債務風險比較嚴重，地方政府需要償還的債務數額也比較高[1]。

據相關部門不完全統計，在一年多的時間里，地方政府的投融資平臺迅速增長到3 000多家，其中70%以上在區縣級，總的銀行借款從1萬多億元迅速增加到5萬多億元。地方政府負債形勢嚴峻。

四、科學解決地方政府負債壓力的對策建議

（一）轉變政府職能，使事權財權相匹配

我國的財政體制是一種“層級化”財政，所以要做到財權與事權相匹配很難。上一級政府掌握更多的財力、財權，而事權卻層層下壓，交給下一級政府，所以地方政府財政狀況就越來越困難。因此，要改變這種現狀，就必須改變這種“層級化”財政。應該實行“轄區財政”，即每一級政府對轄區內各級政府的財政平衡均要負責，不能只負責本級財政。比如省級政府，不能只負責省本級的財力是否充裕，收支是否平衡，還要考慮本省所轄的市、縣、鄉各級財政收支是否平衡，財力是否充足，爭取做到事權與財權相匹配，形成每一層級政府的權力與責任對稱的機制。

（二）摸清全省政府債務總量，通過增加地方政府融資渠道解決歷史債務

各級地方政府要解決這些歷史債務，首先應該對現有債務進行摸底和分類匯總，目前哪些債務應該由政府負擔要做到心中有數，然后制定出切實可行的償債計劃，逐步償還現有的歷史債務。地方政府可以通過加強民間投資來拓寬地方融資渠道。（1）引導民間資本投入到政府公共事業中來，如供水、供電、公共園林綠化、公共交通和垃圾處理等公共事業。（2）引導民間資本積極參與到商業銀行及農村信用社和城市信用社的擴股融資工作中去。對因基礎設施和公益性項目建設及政策性因素形成的剛性債務，各級政府可以通過發展地方經濟，增加稅收收入，從而提高政府的償債準備金。（3）完善政府擔保制度，整頓政府擔保行為。當地財政機關要監督控制政府擔保的或者政府性質的職能部門擔保的舉債行為，當地財政機關要把政府擔保的債務納入到當年的財政計劃。各地財政機關也要切實履行自己的監管職責，按照有關規定，嚴格審查各政府部門要擔保的債務。還要全程監控政府擔保的項目，包括立項、計劃、投資、實施各個環節都要實行監管，以保證被擔保人能夠按時償還所欠債務。（4）進一步加強管理，在保證財政正常運轉的前提下，把能壓縮開支的項目盡可能壓下來，集中財力償還歷史債務。

（三）建立地方政府債務管理制度，科學管理新增債務

1. 《河北省政府債務管理辦法》的出臺。參照遼寧、浙江等省的做法，出臺《河北省政府債務管理辦法》。該辦法應規定政府債務下管一級的制度，上級政府要嚴格遵照監控審批制度對下級政府實施監控審批，這樣才能控制各級政府的新增債務[3-7]；各級地方政府債務管理要有專門機構專項負責，根據政府財力能力及現有債務負擔情況，負責制定本級政府舉債的具體規劃，將地方政府債務收支納入預算管理，統籌管理償債準備金和償債基金；同級人民代表大會要加強監督，實時監控。

2. 地方政府債務分級分類登記制度的建立。各級財政部門在深入調查本地政府負債情況的基礎上，對各種債務實行分級分類登記。所謂分級，即省、市、縣、鄉鎮各級部門及其隸屬公司；所謂分類，即直接債務和或有債務。直接債務主要是由財政預算安排或者經過一定法律程序批準的，而或有債務則比較復雜，一般來源于財政預算之外。如舉債轉入投資的資本化利息，政府行政行為所造成的社會欠債（比如地方政府因突發事件和道義職責產生的負債，政府因政績工程和形象工程產生的負債，地方政府草率制定政策形成的負債，地方政府優惠政策形成的欠款等等）?？傊?，各級政府應當在對政府債務認真清理的基礎上進行分級分類準確詳實的登記。

3. 建立借用還相統一、責權利相一致的新機制。要依法建立債權和債務的關系，明確償債責任和償債連帶責任。凡是屬于地方政府性質的債務都應由財政部門管理，不能分散管理、分散使用。要嚴格按照法律明晰債權、債務責任，賭塞漏洞，抑制政府債務的進一步提高。

4. 政府債務監控機制的建立。成立專門的政府債務運行監督控制小組，負責債務形勢的分析，經濟與財力增長趨勢的科學預測，未來五年預算支出結構的推算，債務總額、余額、需要支付的利息與該地區經濟、財力規模的科學比例關系，構建地方政府債務預警系統，對各級政府負債情況進行適時監督與控制，定時進行分析、評估和預警，為各級政府制訂新的舉債計劃和投資決策提供有益參考。

5. 政府債務償還制度的建立。現階段，償債準備金是政府償還債務的主要資金來源。各地要重點搞好經濟建設，稅收收入增加了是籌集償債準備金的重要來源。債務償還的資金來源還有以下兩個方面：一是每年有計劃地從預算內外收入中安排一定比例的資金；二是原已按省政府有關規定建立的防范化解金融風險準備金、已取消但尚未納入預算管理的財政周轉金、政府及其所屬部門的專項基金、有償資金等應全部納入償債準備金管理。

（四）將地方政府債務管理納入官員政績考評體系

建立科學的政績考評體系，修正各級領導干部短視的政績觀，才能有效控制新債的產生。因此，要將債務管理情況納入干部政績考評體系，既看經濟發展的成績，也看所付出的成本代價；既要考核經濟發展的速度，又要考核發展的質量和效益。

參考文獻：

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責任編輯、校對：華 興