土地政策參與宏觀調控的政策工具研究

摘要：自2003年我國明確提出土地政策參與宏觀調控以來，國家出臺了許多土地政策調節經濟。然而與傳統的財政政策和貨幣政策兩大宏觀調控政策不同的是，土地政策在經典義宏觀經濟學中卻缺少必要理論基礎，其參與宏觀調控的機制也揭示不足。若要使土地政策成為真正意義上的主流調控手段，則需解決土地的空間性和不可再生性兩個難題。因此，可通過技術進步向空間和地下兩個方向發展、增強土地的利用率；還可將資本和勞動等要素的自由靈活流動與不可流動的土地要素結合，將土地政策與其他政策相配合，使土地政策成為宏觀調控的手段。

關鍵詞：土地政策； 國民經濟； 宏觀調控

中圖分類號：F301.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2013）04-0013-03

一、引言

土地與資本、勞動等要素都是發展經濟不可或缺的投入要素，配第曾用“土地是財富之母，勞動是財富之父和能動的要素”來概括土地對于經濟發展的基礎作用。土地作為重要的生產投入要素，不僅具有像資本、勞動等要素的一般屬性，也具有其獨特的屬性。資本、勞動都具有極大的流動性和可再生性，而土地則是固定、缺少流動性，并且具有很強的空間屬性，尤其是可適宜經濟社會發展的土地幾乎是不可再生的，這些特點使土地與其他要素不同，也為土地政策成為宏觀調控工具增加了難度。眾所周知，我國傳統的宏觀調控工具是貨幣政策和財政政策，土地政策還未曾從真正意義上成為國家的宏觀調控工具。雖然自2003年我國經濟進入新的增長周期擴展階段，我國政府曾明確提出土地政策參與宏觀調控，并與傳統的信貸政策并列作為宏觀調控的主要工具，但由于土地的特殊性，國家一直不能像貨幣政策和財政政策那樣在全國范圍內進行靈活運用，因而土地政策參與宏觀調控是我國經濟發展新形勢下新的研究課題。筆者認為，貨幣政策（財政政策）作為宏觀調控工具是由國家調節控制貨幣（財政收入）的供應量和需求量，根據經濟發展的需要，圍繞供給量和需求量制定相關的經濟政策調整經濟運行中的貨幣量，使其能夠促進經濟發展；而與此類似，土地作為宏觀調控工具也應由國家控制土地的供給量和需求量，根據經濟發展的具體情況對土地資源的總量和結構進行干預和調節。黨的“十七大”報告中也明確要求“在2020年初步完成主體功能區布局”。而主體功能區的理論創新，其實質是將空間維度重新納入理論分析。主體功能區的不斷發展及其變化，必然是土地政策在“空間維度”上的一種屬性表現。因此，進一步探尋土地政策參與宏觀調控必然是深入主體功能區理論基礎建設的客觀要求。

二、土地政策參與宏觀調控工具：基于我國土地政策實踐視角

最先把土地作為重要生產要素的學者是認為“土地是財富之母”的配第，以及認為“土地是所有財富由以產生的源泉或資料”的坎蒂隆。此后，生產要素理論不斷發展，直至今天的“生產要素六元論”（人力、財力、物力、運力、自然力和時力，其中土地屬于自然力）學說在理論界幾乎達成共識。事實上，土地要素是勞動要素和資本要素運行的空間載體，如果能夠引導和調節土地要素的投入方向和投入量，就能通過不同的土地政策產生的不同經濟效果來調節宏觀經濟，所以生產要素理論成為土地政策參與宏觀調控的重要理論依據。根據我國土地政策實踐，土地政策是從供給和需求兩方面參與宏觀調控。在供給方面，雖然我國用于社會經濟發展的土地總面積是固定的，但由于土地公有制使我國政府對土地擁有絕對的控制權，因而從供給方面能夠進行效果很好的調控，可以從土地供給方式、供給結構、供給價格三方面制定土地政策對經濟進行調節。在土地需求方面，包括農業用地需求、工業和建筑用地需求以及服務業和居民住房用地需求構成了土地的總需求，而土地需求的調節主要在于房地產市場對住房需求的調節。由于我國農業用地實行家庭聯產承包責任制，具有穩定性，不符合宏觀調控政策所需要的靈活性，而工業和建筑用地以及服務業的用地需求應從土地整體規劃的大方向來考慮并與產業政策等相關政策綜合考慮對需求的調節，因而只有房地產市場適合調控手段的靈活多變。

土地政策的主要調控工具包括土地供應與市場規則工具、土地價格與收益政策工具、土地收購儲備工具以及“道義勸告”工具等。其中，土地供應與市場規則工具包括土地規劃、城市規劃、土地供應計劃、建設用地審批、土地出讓轉讓政策等；土地價格與收益政策工具包括基準地價、工業用地和經營性用地出讓最低價格、土地稅費政策、征地補償政策等；“道義勸告”工具指中央土地調控部門通過發表正式聲明、導向性政策和指導意見或私下談話，表明對當前國土資源經濟形勢的判斷和對地方政府的希望，以達到影響地方政府、用地企業和個人用地行為使其符合中央政策目標要求。結合我國土地政策實踐，我們可以對我國土地政策參與宏觀調控的效果進行分析。例如在土地供應方面。過去的十年間我國建設用地供應總體趨勢為上升中略有波動。如2012年第一季度，我國建設用地供應總量同比增長超過30%，全國建設用地供應11.44萬公頃，同比增長33.6%。我們可以看出建設用地供應量與GDP之間呈正相關的關系，尤其是2007和2008年，建設用地供應量明顯下降，GDP也明顯下降，表明建設用地供應量對國內生產總值有重要影響，國家通過控制建設用地的數量對經濟進行有效調節。

而在土地供應結構方面，我國2010年土地供應結構中比例最大的是工礦倉儲用地，占36.6%，其次是住宅用地，占26.7%。這說明對我國房地產市場的調節已經成為我國土地政策參與宏觀調控的重要手段。而從整體上看2012年我國供地結構也出現了較為明顯的調整趨勢，其中基礎設施用地增長幅度最大，占我國土地供應總量的45.2%；房地產用地增長幅度次之，占我國土地供應總量的23.6%。這表明土地審批、土地結構制約了我國各項產業的發展，國家通過土地政策同產業政策相聯系，有效地實施了對支持產業的扶持。此外，在土地價格方面。從整體上看，土地出讓價呈上升趨勢，尤其是2008年以后土地出讓價格大幅度攀升。土地出讓面積和土地出讓價格幾乎是同向變動。由于土地出讓價格是影響房地產市場房價的重要因素，因此也成為國家調控經濟的重要手段。

三、土地政策參與宏觀調控的政策建議

土地若能夠解決自身的難題，即空間性和不可再生性，則土地政策可以像財政政策和貨幣政策一樣成為真正意義上的主流調控手段。對于不可再生性，可通過技術的進步向空間和地下兩個方向發展、增強利用率等方法解決；而對于空間屬性問題，則應該通過資本和勞動等要素的自由靈活流動與不可流動的土地要素相結合，需要土地政策與其他政策的配合，同時處理好部分和整體的關系。因此，結合上述分析，土地政策參與宏觀調控應著重從以下幾個方面著手：

1. 國家應有一個統一的土地調度機構，構建由中央和地方不同級別但同一系統的機構體系。在我國宏觀經濟實踐中，財政政策的總機構為國家財政部，下有各級財政部門相呼應；貨幣政策的總機構為中央銀行，下設不同級別的各級銀行；土地政策的總機構包括國土資源部、建設部、國務院等部門，由于沒有統一專門的政策制定機構，往往會導致多部門由于未能提前溝通而使各項政策之間出現矛盾，最終不能達到政策制定的初衷。

2. 土地政策應與財政政策、貨幣政策、產業政策等政策手段相互配合使用，如國家在使用土地政策調節房地產市場，抑制對住房的過度需求時可與財政政策和貨幣政策相配合：如上文所說使用貨幣政策提高利率、使用財政政策征收房產稅等措施配合遠比單獨使用土地政策效果要好；又如使用土地政策的工具（土地規劃）時要與產業政策相配合，在土地審批時對于支持的產業放寬限制等。

3. 土地政策參與宏觀調控，運用土地政策對經濟進行調節時不僅要從供給方面進行，還要從需求方面同時調節，雙管齊下，綜合運用才能達到既定的效果。這同樣需要貨幣政策、財政政策，以及利率政策等制度配合。

四、結論與啟示

土地政策參與宏觀調控對經濟進行調節的原因在于市場調節經濟存在失靈現象，而主流經濟學推崇的財政政策和貨幣政策并不能完全滿足調節市場失靈所造成的經濟波動，需要新的宏觀調控手段加入對經濟進行調節。土地是各種生產經營活動所必須的載體，離開土地任何經濟活動都不可能進行，這就使得土地政策參與宏觀調控成為可能。財政政策和貨幣政策在調節經濟時要求市場主體有靈敏的反應度，如國家上調利率期望市場主體能夠較少地使用資金，而在經濟運行中市場主體很有可能不計成本的進行投資，從而使調控達不到目的，而與財政政策和貨幣政策相比，土地政策成為宏觀調控手段的優勢在于離開土地任何經濟活動都無法進行，市場主體對土地供應政策完全具有彈性，政府可以通過土地政策調整以取得良好的調控效果。

參考文獻：

[1]郝大江.區域經濟增長機制研究[M].北京：中國物質出版社，2011：53-55.

[2]姜莉.非正式約束與空間經濟增長研究[J].哈爾濱商業大學學報（社會科學版），2012，（4）.

[3]梁佳.土地政策參與宏觀調控的機制分析[J].經濟與管理，2013，（3）.

責任編輯、校對：關 華