公共行政的全球理念與中國的多樣踐行

導(dǎo)讀：當(dāng)今世界，公共行政主要是通過后官僚制的變遷來探索與信息社會(huì)相適應(yīng)的公共行政管理范式，并呈現(xiàn)出市場(chǎng)化、放松規(guī)制和分權(quán)取向。中國是發(fā)展中國家，也是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的國家，國家的工作重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，這就要求我國政府行政實(shí)現(xiàn)有序變軌以適應(yīng)轉(zhuǎn)型，在公共行政管理中要樹立“以人為本”的人本行政、和諧行政理念，為公共行政管理模式的創(chuàng)新提供思想保障。

一、公共行政的全球理念與主要趨勢(shì)

（一）世界公共行政的基本理念

當(dāng)今世界，公共行政主要是通過后官僚制的變遷來探索與信息社會(huì)相適應(yīng)的公共行政管理范式，并呈現(xiàn)出市場(chǎng)化、放松規(guī)制和分權(quán)取向，具體表現(xiàn)為十個(gè)方面，即：“掌舵”而非“劃槳”，授權(quán)而不躬親，引進(jìn)競(jìng)爭機(jī)制，實(shí)行任務(wù)導(dǎo)向，強(qiáng)化有效責(zé)任，滿足公民需求，開展多元籌資，預(yù)見預(yù)防并重，倡導(dǎo)參與管理，尊崇市場(chǎng)導(dǎo)向。這十條原則的實(shí)質(zhì)是以企業(yè)價(jià)值觀改革政府工作、改變行政方式，構(gòu)建所謂的“企業(yè)化政府”。

（二）世界公共行政的主要模式

世界公共行政有四種基本模式，包括：市場(chǎng)模式——主張放權(quán)、分權(quán)，變壟斷為競(jìng)爭，強(qiáng)調(diào)責(zé)任、效率、規(guī)范；參與模式——主張組織結(jié)構(gòu)扁平化，鼓勵(lì)公眾參與決策，滿足社會(huì)主流需求；彈性模式——主張以臨時(shí)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、虛擬模式增強(qiáng)政府的應(yīng)變能力，規(guī)避常設(shè)機(jī)構(gòu)的僵化、官僚；簡明模式——主張以目標(biāo)使命替代繁文縟節(jié)，用程序規(guī)范、過程準(zhǔn)確，保障結(jié)果有效。

（三）世界公共行政的未來趨勢(shì)

隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來臨和日益擴(kuò)大的經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)，以及人類技術(shù)創(chuàng)新能力的顯著提高，政府面臨的社會(huì)壓力空前增大，多元合作治理正成為未來公共行政的主要價(jià)值取向，竟合機(jī)制正逐步取代單純的競(jìng)爭機(jī)制。據(jù)此，西方國家公共行政未來的基本趨勢(shì)將聚焦于科學(xué)可續(xù)的多元共治，即政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織與公民合作的網(wǎng)絡(luò)化治理范式。在網(wǎng)絡(luò)化治理中，政府的核心職能不再集中于公共行政人員和某些特定的項(xiàng)目，而在于組織各種資源以創(chuàng)造公共價(jià)值；政府的角色不再是公共服務(wù)的直接供給者，而且作為一種公共價(jià)值的倡導(dǎo)者，在具有現(xiàn)代政府特質(zhì)多元組織、多種部門組成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮作用。

二、我國公共行政的國際借鑒與轉(zhuǎn)型態(tài)勢(shì)

（一）公共行政的中國困惑

經(jīng)過30多年的發(fā)展，中國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，這意味著中國不僅要有自己的發(fā)展特色——人無我有，更要融入全球發(fā)展的格局，應(yīng)對(duì)國際競(jìng)爭的挑戰(zhàn)。這就要求我們的公共行政不僅要謀適合中國國情的“具體實(shí)事”，更要謀適應(yīng)世界整體、長遠(yuǎn)發(fā)展以及市場(chǎng)規(guī)律的“發(fā)展之勢(shì)”。然而，囿于原有計(jì)劃體制的影響和傳統(tǒng)思維定勢(shì)的束縛，我國公共行政尚存在五個(gè)方面的困惑：一是行政壟斷大量存在，表現(xiàn)為行業(yè)的條塊分割、地區(qū)的流通制約、市場(chǎng)的競(jìng)爭不公。二是宏觀調(diào)控能力相對(duì)薄弱，表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)遲遲難以到位，經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境治理未能很好協(xié)調(diào)。三是微觀領(lǐng)域干預(yù)過多，表現(xiàn)為行政審批項(xiàng)目過多、范圍太廣、環(huán)節(jié)繁雜。四是適應(yīng)對(duì)外開放與抵御國際風(fēng)險(xiǎn)的能力較差，表現(xiàn)為監(jiān)管目標(biāo)的不明確、監(jiān)管方式與手段的不適應(yīng)、抵御風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案的不完善。五是經(jīng)濟(jì)干預(yù)過強(qiáng)，公共服務(wù)較弱，表現(xiàn)為：經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展不平衡、區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡；收入與社會(huì)福利落差大，就業(yè)與住房保障有缺口；醫(yī)療與社會(huì)養(yǎng)老少資源、教育與衛(wèi)生投入有待提高。

（二）公共行政的國際借鑒

西方發(fā)達(dá)國家在行政改革方面取得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，是全人類的精神財(cái)富，值得學(xué)習(xí)借鑒。根據(jù)我國學(xué)者周志忍的歸納，主要有三：第一，社會(huì)、市場(chǎng)管理與政府職能的優(yōu)化（包括非國有化、自由化、壓縮式管理等）；第二，社會(huì)力量的利用和公共服務(wù)社會(huì)化（包括政府業(yè)務(wù)合同出租，以私補(bǔ)公，打破政府壟斷，建立政府部門與私營企業(yè)的伙伴關(guān)系，公共服務(wù)社會(huì)化）；第三，政府部門內(nèi)部的管理體制改革（包括建立與完善信息系統(tǒng)、分權(quán)與權(quán)力下放、部門內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)改革、公共人事制度改革、提高服務(wù)質(zhì)量改善公共機(jī)構(gòu)形象、公共行政傳統(tǒng)規(guī)范與工商企業(yè)管理方法的融合等）。

（三）公共行政的中國轉(zhuǎn)型

所謂公共行政的轉(zhuǎn)型，就是指為適應(yīng)客觀環(huán)境的變化需要，對(duì)行政職能進(jìn)行轉(zhuǎn)換、重組和優(yōu)化，是政府行為方式及職能結(jié)構(gòu)體系的調(diào)整。我國改革開放前的行政職能主要適應(yīng)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府以行政方式直接干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，行政權(quán)力過分膨脹，形成了“全能政府”的模式。初期的改革，使傳統(tǒng)行政主體框架以及中央與地方的關(guān)系得到了一定的優(yōu)化，主要表現(xiàn)為權(quán)力的下放和人員機(jī)構(gòu)的精簡。中后期的改革，使政府公共行政無論是內(nèi)涵、模式、深度、力度和外延都發(fā)生了很大的變化，在行政理念、行政組織、行政體制、行政管理方面進(jìn)行了系統(tǒng)的創(chuàng)新，逐步實(shí)現(xiàn)了行政職能改革與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理體制改革的同步與互動(dòng)，在行政運(yùn)行職能中逐步實(shí)行了政企、政事與政社有序分開，并相繼出臺(tái)了一系列法律制度，進(jìn)一步規(guī)范了政府行為和政府內(nèi)外部關(guān)系。

三、中國公共行政的未來趨勢(shì)

（一）中國公共行政創(chuàng)新的多元需求

中國是發(fā)展中國家，也是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的國家，國家的工作重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，這就要求我國政府行政實(shí)現(xiàn)有序變軌以適應(yīng)轉(zhuǎn)型，即：行政方式由運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)向運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段為主，并將經(jīng)濟(jì)手段與法律手段、行政手段相結(jié)合；由微觀管理、直接管理為主，轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主；由重計(jì)劃、排斥市場(chǎng)轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)為主，以及計(jì)劃與市場(chǎng)相結(jié)合。要理順中央政府與地方政府、上級(jí)地方政府與下級(jí)地方政府之間的職能關(guān)系；理順政府與企業(yè)的關(guān)系、政府和市場(chǎng)的關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和資源配置的基礎(chǔ)性作用，以及政府宏觀調(diào)控的指導(dǎo)性作用；理順政府和社會(huì)的關(guān)系，改變管理范圍、管理模式和管理方法，切實(shí)實(shí)現(xiàn)政社分開；理順政府內(nèi)部各職能部門的關(guān)系，做到分工明確、職責(zé)清晰，完善行政運(yùn)行機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制。

（二）中國公共行政創(chuàng)新的多種可能

西方發(fā)達(dá)國家的公共行政經(jīng)過一百多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了一整套完善的法律規(guī)制，而我國目前正處在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的完善時(shí)期，公共行政既有創(chuàng)新的需要，也有完善的可能。這種完善的路徑主要表現(xiàn)在以下諸方面：其一，以數(shù)字化手段，推進(jìn)政府信息公開，優(yōu)化政務(wù)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，提高公共行政質(zhì)量；其二，引入競(jìng)爭機(jī)制，打破公共行政的獨(dú)家壟斷，提高政府服務(wù)整體效率；其三，完善行政人事制度，促進(jìn)公共行政的人員減負(fù)、機(jī)構(gòu)減量、審批減項(xiàng)；其四，培育現(xiàn)代公共行政文化，提高行政團(tuán)隊(duì)的素養(yǎng)，根除官權(quán)本位、人治本位、求穩(wěn)怠惰、擅權(quán)尋租等的傳統(tǒng)痼疾。

（三）中國公共行政創(chuàng)新的多樣踐行

十八大提出了建黨100周年時(shí)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，提出了全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中所要堅(jiān)持的八個(gè)方面的基本要求：必須堅(jiān)持人民主體地位，必須堅(jiān)持解放和發(fā)展生產(chǎn)力，必須堅(jiān)持推進(jìn)改革開放，必須堅(jiān)持維護(hù)社會(huì)公平正義，必須堅(jiān)持走共同富裕道路，必須堅(jiān)持促進(jìn)社會(huì)和諧，必須堅(jiān)持和平發(fā)展，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的施政理念。這樣一種施政理念和發(fā)展觀，為中國公共行政創(chuàng)新踐行提供了多種可能，并再一次確立了人民在社會(huì)歷史發(fā)展中的主體地位，將人的價(jià)值實(shí)現(xiàn)作為社會(huì)進(jìn)步的本質(zhì)內(nèi)核和最高目標(biāo)。因此，在公共行政管理中要樹立“以人為本”的人本行政、和諧行政理念，為公共行政管理模式的創(chuàng)新提供思想保障。

1.創(chuàng)新市場(chǎng)機(jī)制

我國政府積極探索將市場(chǎng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域的途徑和方法，允許外資和民間資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁止進(jìn)入的公共服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化。同時(shí)，努力促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制、政府機(jī)制和社會(huì)機(jī)制三者的良性互動(dòng)。通過市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)行，為政府機(jī)制和社會(huì)機(jī)制的運(yùn)行提供豐富的物質(zhì)基礎(chǔ)；通過政府機(jī)制的有效運(yùn)行，為市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制的運(yùn)行提供良性的制度平臺(tái)和保障；通過社會(huì)機(jī)制的有效運(yùn)行，解決“政府不能、市場(chǎng)不為”的政府失靈和市場(chǎng)失靈問題。

2.創(chuàng)新政府職能

目前，我國提出了四大政府職能：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。在實(shí)施經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，以發(fā)展社會(huì)事業(yè)和解決民生問題為重點(diǎn)，著力解決就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、社會(huì)保障等人民群眾最關(guān)心的利益問題，優(yōu)化公共資源配置，完善社會(huì)管理制度，提高社會(huì)管理水平，為全體人民提供更多、更好的公共服務(wù)。

3.強(qiáng)化行政責(zé)任

政府的行政責(zé)任是政府機(jī)關(guān)及其工作人員在具體行政管理活動(dòng)中所應(yīng)履行的職責(zé)。事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)和政府公務(wù)人員都有自身的特殊利益和特殊需要，因此政府內(nèi)部會(huì)不時(shí)地表現(xiàn)出各種利益之間的矛盾和沖突。這就要求在政府內(nèi)部建立一套完善的紀(jì)律體系和行政責(zé)任控制體系，使各級(jí)政府及其部門切實(shí)擔(dān)負(fù)起職能范圍內(nèi)的責(zé)任，做到職責(zé)到崗、責(zé)任到人，防范行政越權(quán)和行政不作為現(xiàn)象的發(fā)生。在具體操作方面，僅僅從職業(yè)道德上約束政府公務(wù)人員是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還應(yīng)改革傳統(tǒng)的政績考核制度，確立科學(xué)的績效評(píng)估指標(biāo)體系，使政府工作的績效指標(biāo)更多地圍繞人民生活和政府服務(wù)水平來設(shè)定，確立與科學(xué)發(fā)展觀相適應(yīng)的政績觀，探索以公眾滿意度為取向的績效考核制度，做到考察干部不僅看GDP增長率，同時(shí)還考察社會(huì)保障覆蓋率、就業(yè)率、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、人民收人水平提高、城鄉(xiāng)差距縮小以及環(huán)境保護(hù)等綜合指標(biāo)，改變官員只對(duì)上負(fù)責(zé)不對(duì)下負(fù)責(zé)的工作導(dǎo)向機(jī)制。

4.提升公務(wù)德才

公務(wù)員是政府公共管理的實(shí)施者，因此，提高公務(wù)員素質(zhì)，建立精干、廉潔、高效的公務(wù)員隊(duì)伍，是完善公共管理的題中應(yīng)有之意。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共管理事務(wù)越來越復(fù)雜，這就對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍提出了職業(yè)化的要求。只有具有較強(qiáng)的職業(yè)意識(shí)、職業(yè)道德和職業(yè)技能的職業(yè)化公務(wù)員才能擔(dān)負(fù)起履行政府職能的重大歷史使命。提升公務(wù)團(tuán)隊(duì)的素養(yǎng)，首先要使公務(wù)員具備強(qiáng)烈的職業(yè)意識(shí)，包括服務(wù)意識(shí)、全局意識(shí)、科學(xué)意識(shí)、法治意識(shí)、民主意識(shí)、平等意識(shí)、公正與效率意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、學(xué)習(xí)意識(shí)和危機(jī)意識(shí)。第二，公務(wù)員要具備高尚的職業(yè)道德，包括嚴(yán)格按照國家法律、法規(guī)行使權(quán)力，勤政務(wù)實(shí)，克盡職守，心系群眾，廉潔奉公，敬業(yè)奉獻(xiàn)，勇于創(chuàng)新。第三，要培養(yǎng)公務(wù)員的職業(yè)技能，包括：政治鑒別能力、駕馭全局能力、開拓創(chuàng)新能力、依法行政能力、信息處理能力等。

5.增強(qiáng)行政公信

第一，強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范行政權(quán)力。這是政府執(zhí)行力和公信力的重要前提。要建立“結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益。第二，增強(qiáng)大局意識(shí)，確保政令暢通。執(zhí)行力是政府工作的生命力，執(zhí)行力弱，也會(huì)使政府的公信力受到損害。中央要把握全局，各地區(qū)、各部門要認(rèn)真貫徹中央的方針政策以維護(hù)中央權(quán)威，并從本地實(shí)際出發(fā)，創(chuàng)造性地開展工作。第三，切實(shí)依法行政，維護(hù)社會(huì)公正。各級(jí)政府及其部門必須嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，履行職責(zé)，接受監(jiān)督，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。要進(jìn)一步明確執(zhí)法權(quán)限，完善執(zhí)法程序，提高執(zhí)法水平，優(yōu)化行政復(fù)議、行政賠償?shù)戎贫?，消除多頭執(zhí)法、執(zhí)法不公，甚至執(zhí)法違法等現(xiàn)象。

6.優(yōu)化組織領(lǐng)導(dǎo)

政府政策總是為著解決一定的社會(huì)問題，即縮小社會(huì)實(shí)際狀態(tài)與社會(huì)期望之間的差距。顯而易見，領(lǐng)導(dǎo)者的決策水平很大程度上影響著組織的整體實(shí)力。就個(gè)體而言，領(lǐng)導(dǎo)者要加強(qiáng)兩個(gè)方面的修養(yǎng)和鍛煉：第一，確立正確的價(jià)值觀。領(lǐng)導(dǎo)者的價(jià)值觀是制約決策行為的內(nèi)在因素。各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要把為人民謀取最大的利益作為決策的最高價(jià)值準(zhǔn)則，“在任何時(shí)候任何情況下，都必須堅(jiān)持黨的群眾路線，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，把實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿”。第二，廣泛涉獵知識(shí)，提高科學(xué)素養(yǎng)，培養(yǎng)創(chuàng)新精神和創(chuàng)新能力。豐富的知識(shí)是領(lǐng)導(dǎo)者獲得決策信息、控制決策過程、確保決策成功的基礎(chǔ)。具有戰(zhàn)略眼光和遠(yuǎn)見卓識(shí)的領(lǐng)導(dǎo)者，一定要廣泛涉獵政治、經(jīng)濟(jì)、哲學(xué)、科技、管理、文藝、軍事、法律等方方面面的知識(shí)，鍛造科學(xué)的思維方法，增強(qiáng)分析、綜合、決斷復(fù)雜事物的能力。領(lǐng)導(dǎo)者更要注重培養(yǎng)自身的創(chuàng)新能力，不斷研究新情況，提出新思路，解決新問題，總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)，具有登高望遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光，具有時(shí)不我待的緊迫感，具有突破常規(guī)的進(jìn)取精神，不斷把事業(yè)推向前進(jìn)。從行政組織層面來講，要建立政府決策的信息公開制度、民主參與制度及重大決策失誤責(zé)任追究制度，對(duì)不依法行使權(quán)限、違反法定程序、造成損失的決策，要嚴(yán)肅追究責(zé)任，堅(jiān)持“誰決策，誰負(fù)責(zé)”的原則，做到“有過必糾、過罰相稱”；建立健全社會(huì)聽證制度、社會(huì)公示制度和專家咨詢制度，集思廣益，尊重科學(xué)，減少重大決策失誤的幾率，使政府決策做到公平與效率相結(jié)合，決策更加公開透明。

■責(zé)任編輯：王震國