新一屆政府經濟政策走向及職能轉型

新一屆政府的這三大施政目標，向社會與市場透露出了什么樣的信息？其施政目標意味著未來經濟政策走向又如何？

“兩會”結束，新一屆政府正式全面接掌權力，新的領導人強勢登場，并全面闡述施政愿景。習近平總書記指出，要實現中國夢，要讓人民共享人生出彩機會與幸福。李克強總理在回答記者提問時提出了新一屆政府的三大施政目標。李克強總理指出，關于新一屆政府的施政目標，盡管偌大的中國要解決的事情很多，但最為主要的問題仍然可概括為三個方面。即一是持續發展經濟；二是不斷改善民生；三是要促進社會公正。

新一屆政府的這三大施政目標，其實質是什么？它向社會與市場透露出了什么樣的信息？其施政目標意味著未來經濟政策走向又如何？這些都是市場及民眾十分關注的問題。

三大施政目標的實質

可以說，新一屆政府施政目標的實質就是不斷地改善民生。這與習近平總書記十八大結束后帶領6大常委接見記者時的講話一脈相承。即黨與政府所有的工作目標都是如何讓中國全體民眾生活與福利水平不斷提高，保障全體人民的基本生存權利及讓他們過上有尊嚴的生活。對此，李克強總理特別強調，對于中低收入者來說，政府要編織一張覆蓋全民的保障基本民生的安全網，其中包括義務教育、醫療、養老保險、住房等。正是這意義上說，民生性既是未來經濟政策制定的基點，也是未來經濟政策所要設定的目標。

那么如何才能保障全體人民的民生能夠得以不斷改善？這就要求保證經濟持續發展。因為，如果沒有社會經濟發展與繁榮，也無法生產與創造出滿足全體民眾所需求的豐富多彩的產品。在這種情況下是無法改善民生的。歷史經驗表明，在計劃經濟年代，由于社會經濟不發展，從而使得整個社會生產品嚴重短缺，廣大民眾的正常需求受到嚴重壓抑及基本生活權利得不到保證。在這種情況下，民生問題當然是無從談起。所以保證經濟增長也應改善民生的基本條件。

還有保持經濟持續穩定發展，并非是早幾年那種所追求的GDP增長短期行為，如為GDP而GDP、犧牲自然環境、過度信貸擴張、過度消耗資源等的經濟增長，而是強調全面提高質量與效益的經濟增長。這種經濟增長不僅能夠保持社會增長的持續性，也只有這種增長才能夠讓全體人民的民生真正得以改善。在今年政府工作報告中，經濟增長等各項指標都逐漸收斂，就表明了新一屆政府的施政目標在于如何保證經濟增長質量與效益逐漸提高而不是追求GDP的的數量擴張。

那么社會經濟發展與繁榮的動力在哪里？就得通過設立好的制度來安排來保證，就得通過這些制度安排促進整個社會公正。因為，在一個比較公平公正的社會里，它不僅能夠提供給全體人民教育、就業等平等機會，也能夠讓每一個人內在潛能或積極性真正發揮出來，讓整個社會每一個人有機會能夠向上流動，民眾能夠在自己的崗位上各得其所，創造出最好的產品與業績，并由此形成整個社會經濟發展與繁榮的動力與活力。

轉變政府職能是關鍵

當然，要促進社會公平公正，當前最為重要的就是要轉變政府職能（比如界定產權、保證合約執行、保護弱勢民眾的利益不受到侵犯），嚴格地界定政府權力，并通過制度及杠桿保證經濟有效運行，而不是對實際經濟生活干預過多。從當前大部制改革來看，新一屆政府職能轉變已經開始，預計今年內還有新的相關政策出臺。但是，其中最為重要的還得從減少政府對實際經濟生活過多干預開始。

一般來說，現代國家經濟繁榮的必要條件是：一方面，對所有的個人權利必須清晰明確地界定并使之具有安全性，合約能夠公正有效執行；另一方面，不存在對私人權利與財富的掠奪。這就是美國經濟學“奧爾森”所提倡的市場擴展型政府（market augmenting government）”的基本功能。這種市場擴展型政府有足夠的權力來形成和保護私人產權、有效地執行合約、形成對掠奪個人權利的約束，從而促進社會經濟的繁榮。

而 “市場擴展性政府”包括了兩個基本條件。第一個條件就是個人權利的有效保護及清楚界定。因為，只有所有的經濟當事人，無論是個人還是公司，國內的還是國外的，都有權公正有效履行他們所選擇的合約時，市場經濟才能充分地發揮它所具有的全部潛能。而合約能夠公正有效的履行又必須以個人權利得到有效保護和清楚界定為基礎的。而且這種個人權利并非是自然賦予的，而是社會或政府設計的結果。如果沒有政府就沒有任何個人財產。只有社會能夠保護個人的資財不受他人或政府掠奪時，才有真正意義上的個人財產。一個社會只有能夠保護和清楚界定個人權利時，人們才有動機去進行生產、投資和從事互利各種交易，社會經濟才有活力及得以繁榮。

“市場擴展型政府”所要求的第二個條件是，一個繁榮的市場不存在任何對個人財產的掠奪。如果一個社會的財富被少數人攫取，如果一個社會的創新被窒息，如果市場價格機制的運作被扭曲，那么這個社會的經濟一定會沒有活力而僵持。當然，這兩個條件并不能完全保證出現完善的市場、社會創新的充分利用、資源的有效配置及社會財富的公正分配，但離開了這兩個條件，社會經濟繁榮決不可能。

從上述分析就可以看到，要保證新一屆政府的施政目標得以實現，政府職能轉變的核心或實質就是要建立起法治政府。而法治政府就是奧爾森所主張的“市場擴展型政府”。政府的職能就是界定產權、保證合約執行、保護弱勢民眾的利益不受到侵犯。嚴格地界定政府權力，并通過制度及杠桿來保證經濟有效運行，而不是對實際經濟生活干預過多。從當前大部制改革來看，新一屆政府職能轉變已經開始，預計今年內還有新的相關政策法規則出臺。但是，從當前政府運作情況來看，政府對社會經濟干預仍然比較嚴重。比如，政府對經濟資源壟斷、對一些行業的壟斷等都是與法治政府相差較遠的。而現代法治政府就是市場經濟制度規則“守夜人”，而不是市場的參與者和干預者。

其次，新一屆政府職能的轉變還在建設廉潔政府。就當前一些人的理解來說，建設廉潔政府就是要反腐倡廉，就是要減少政府各種開支。但是，這僅是其中最小的一部分，政府反腐倡廉的核心是全面界定與約束政府權力。因為，在經濟生活中，對個人財富的掠奪既有經濟當事人之間的掠奪，更有政府對個人和企業財產掠奪，及非法的錢權交易。因此，新一屆政府職能的轉變還得嚴格界定政府權力，讓政府權力關進制度籠子里。否則，無約束與限制的權力是社會腐敗的根源，也是遏制經濟發展與繁榮的根本障礙。

第三，新一屆政府職能的轉變還表現為政府職能創新及運作效率提高。因為，新一屆政府職能的轉型不僅在于適應政府施政目標的變化，而且還在于適應新社會經濟環境變化下的轉型。比如說，在大多數經濟繁榮的國家里，由于資本市場、保險市場、衍生品市場及期貨市場是那樣多、那樣重要，資本密集、大規模公司的產品那樣廣泛，以致于這些國家的政府必須不斷地創新制度安排來擴展出更多的市場而不是抑制市場的發展。可見，一個有效率的政府是不可或缺的，必須提供某些商品或服務，以及規章制度和各種機構，市場才能繁榮，人民生活才能較為健康，才能較為幸福。

可見，為了實現施政目標，新一屆政府的職能需要全方位轉型。新一屆政府職能轉型的核心就是通過法律制度對政府權力全面界定約束，減少政府對經濟生活干預，讓經濟當事人在現有的制度框架下發揮其潛力，增加經濟活力與動力，促進整個社會經濟繁榮與發展。這樣，人民才能過上好日子及過上有尊嚴的生活。

改革攻堅不可避免

當然，要實現新一屆政府職能的轉變就得破除利益集團的阻撓，就得建立社會公正，就得以壯士斷腕方式來推動改革。因此，改革將成為新政的起點。有人稱李克強總理為“改革總理”。意義就在這里。因為，這不僅在于李克強多次強調，要讓中國經濟持續穩定發展，就得大刀闊斧地改革，“改革是最大紅利”，而且在3月17日記者會上，李克強總理說得最多的也是“改革”。可以說，“改革”不僅是未來經濟持續穩定發展的最大紅利，也是當前新一屆政府上任后全面施政的切入點。

因為，我們可以看到，新一屆政府上任后，如何盡量保持社會、經濟等各方面穩定性及各項方針政策的延續性當然是很重要的，但更為重要的是，面對當前中國經濟多重矛盾與問題，比如社會經濟的多重失衡，如貧富差距巨大、東西部及城鄉發展嚴重不平衡、投資消費嚴重失調、房地產泡沫巨大等，再加上空氣污染、自然資源及金融資源過度擴張等，新一屆政府就得找到化解之辦法，否則這些因素將嚴重影響中國經濟持續穩定增長。而要化解這些經濟問題與矛盾，新一屆政府上任之后就得進行一系列的重大制度改革，就得調整與打破現有的利益格局，否則，“改革紅利”無從談起。

我們應該看到，現實經濟生活中的多重失衡，盡管有經濟發展過程中必然出現問題，更重要的還是既有制度安排缺陷所導致的結果。比如中國城鄉差距會如此嚴重，既有計劃經濟時代的“以農哺工”，也有改革開放近三十年現有的土地制度與戶口制度對農民歧視，從而使得農民收入水平跟不上經濟整體發展步伐。還有，當前中國住房市場為何會成為少數人在短期掠奪絕大多數人暴富的工具，完全是存在嚴重缺陷的房地產政策導致的結果。因此，要調整這種失衡關系就得對這些存在嚴重缺陷的制度進行重大改革。這就是為何李克強總理一直在強調改革的原因所在。

但是，任何制度改革就得打破既有的利益結構，就得對既有利益關系進行重大調整。那么這種既有利益關系可能如何調整？李克強總理指出，改革會觸動固有的利益格局，而“觸動利益往往比觸及靈魂還難”。可以說，對改革的必要性，應該說政府與社會已經形成了基本共識，“因為別無選擇，它關乎國家的命運、民族的前途。”但是，對于重大制度改革的充分性，則不僅在于需要改革的勇氣、決心、智慧、韌性，而且還在于需要對改革的制度有充分透析理解，及能夠通過公共決策的方式來獲得。這樣，新的制度安排才能平衡各方的利益關系，才能為更多的人所接受及減小制度改革的成本。因此，對于當前中國社會經濟生活中的重重矛盾與問題，對既有利益關系進行調整與改革是必由之路，因為只有這樣才能打破固有的利益關系、理順各種不合理的利益關系、現實新利益關系平衡，從而真正調動激發全體人民工作生活創新的積極性和潛能，為整個社會經濟發展形成巨大動力與活力。

可見，李克強作為一個“改革總理”，改革是新一屆政府施政的切入點，改革也是未來經濟增長“最大紅利”。但是所有改革更應該是從現在的改革本身入手，這才是當前改革最大紅利。

總之，新一屆政府上任之后要圓國人的中國夢，要有良好的施政目標，要把中國經濟帶向一個良性發展之方向。而要做到這點，政府職能全面轉型十分重要。而政府的職能全面轉型就得讓制度來保證政府是一個法治的政府，是一個公權力受到約束的政府，是一個發展社會經濟環境有效率的政府。當然，新一屆政府職能全面轉型并非自動達到，它必須經過各種重大制度改革，必須經過各種重大的利益關系博弈，必須沖破已經固化的利益關系重重阻礙，要有比較堅定的改革決心，采取更為靈活的施政手段，真正切中當前社會經濟生活中重重矛盾的核心，這樣才能打贏這場艱苦硬仗，從而不負人民之重托。

（作者單位：中國社科院金融所）