香港限帶奶粉的法理爭議

3月15日，南京的黃女士從香港帶2罐嬰兒奶粉和4罐奶米粉出境，不想卻被香港海關以違反《2013年進出口（一般）（修訂）規例》拘留。此事一石激起千層浪，雖然事后香港海關發表聲明表示奶米粉不屬于限帶品，但在立法會小組會議上仍遭到議員的追問和質疑。立法會會議后，香港海關表示將對黃女士撤銷相關控罪，并會退還保釋金及被扣留的貨品。然而，這事沒有銷罪與退還錢物那么簡單，社會輿論持續發酵，追問香港“限奶令”的合法性。

香港特別行政區的《2013年進出口（一般）（修訂）規例》于3月1日生效，其中規定：離港人士只能在其私人隨身行李中攜帶不超過1.8公斤（約兩罐）的、供年齡未滿36個月的嬰幼兒食的奶粉。違規攜帶超量奶粉出境的，即屬犯罪，一經定罪，可罰款50萬元及監禁兩年。當日，香港海關共截獲10宗違規個案，涉及53罐奶粉，逮捕了8名香港人和2名內地人。

其實，香港政府在今年2月1日便已經推出了10項措施，限制奶粉出境，當時便引起了小范圍的爭論。這次之所以會引發大規模的議論，主要是因為嚴苛的罰則。香港限帶奶粉事件，折射出一國兩制背景下內地和香港的法治和監管環境的巨大差異，值得我們深思。本文僅從法治角度探究一二。

法治不是請客吃飯

香港本地并不出產奶粉，它只是全球優質奶粉的集散地。健全的法治環境和廉潔高效的執法力量減少了人們對買到假冒偽劣產品的擔心。同時，香港是個“自由港”，“除法律另有規定外，不征收關稅”（《基本法》第114條），這使得同樣的進出口產品在香港的價格遠低于在內地的價格。這兩個因素，是導致內地居民赴港搶購奶粉的主要原因。

香港又是一個“嚴刑峻罰”的社會，亂扔垃圾、隨地吐痰、在禁止吸煙的區域吸煙，都可能受到“檢控”。奶粉立法并非特例，而是以刑罰威懾力來強化執法效果的一貫做法的體現。法治不是請客吃飯，香港的法治是以對違法行為的嚴厲懲罰來維持的。就奶粉立法而言，兩年監禁只是處罰上限，極少有人會被頂格處罰，很多案件不會走到刑事檢控這一步。迄今作出判決的幾個案件，都只罰款500至5000元。這與我國內地的情況形成鮮明對比。

從上述規例所收到的公眾意見來看，港府之所以出辣招整治奶粉問題，的確是為了回應部分香港市民的擔憂與憤怒。但政府更應做的工作是協調奶粉供應以及做好宣傳和公共教育，使市民們多了解各種奶粉品牌的特性與優缺點，避免過多市民跟風式地選擇一兩種品牌。而不是簡單粗暴地順應部分市民的偏見，制定以偏見而不是真相和理性為基礎的法律。正如一家香港本地公司的意見說：“既然只是兩個牌子的嬰兒配方奶粉出現供貨不足的情況，政府何不利用這個機會教育公眾，使他們轉向其他有充分供應的奶粉品牌？”

立法理據的缺憾

有趣的是，特區政府提供的立法理據中，只強調了進口奶粉供給量的增大，而并未提到短缺問題。其中寫道：“香港依賴進口供36個月以下嬰幼兒食用的配方粉滿足擬有本地需求，有關產品的進口量在2006年至2008年大致保持于每年1500萬公斤的水平……2012年（截至11月），配方粉進口量增至4000萬公斤，升幅達190%……而同期香港的出生數目只有約17%的增長。根據這些數字，我們相信，過去多年有大量配方奶粉藉水貨運動被運走，以滿足內地父母的需求。”

這為何能作為一個立法理據，真是一個謎：香港市場對進口奶粉的需求量激增，而供貨量也相應增加，對于一個自由港來說，這不是一件好事嗎？在2月份發布的一分咨詢文件中，特區政府也只提到在某些零售網點存在某些品牌奶粉短缺的現象。為此，雅培公司提供的意見指出：“政府不應當采取如正經嚴苛的立法手段來對所有奶粉供貨商的生意造成不利影響。”實際上，出現暫時短缺的只是美贊臣（Mead Johnson）的Enfa系列和菲士蘭（Friesland）的美素佳兒（Friso）系列產品。其他同樣享有良好聲譽的產品，比明治的Smart Kids系列，雀巢的Nan系列等等，都有充足的供應。

而據行內人士的說法，上述兩種品牌產品出現臨時短缺，同廠商本身的市場策略有關：它們控制每年不同月份的供貨量，以營造出自己的品牌極受歡迎的公眾印象。也就是說，本來市場按照自己的規則玩得挺好，政府無端插進來趕走了部分顧客。

比例原則

憲法和行政法上有個比例原則：如果為了公共利益而必須限制某種權利或自由，這種限制必須與它所欲達到的公共目的成比例，并保持在為達到這種目的所必須的最小范圍內。這一原則在香港的許多司法審查案例中得到了充分體現。明明是針對“內地水貨客”進行限制，卻沒有提出有效方法來區分水貨客與正常消費者，也沒有區分“內地”和香港本地居民以及澳門、臺灣以及外國的旅客。

除非絕對必要，政府應少用懲罰性手段，多用鼓勵或便利性的政策。比如澳門推出的（母嬰臨時支持計劃）“奶粉卡”就是一種很好的非懲罰性措施：澳門政府衛生局向1歲以下嬰兒家長發放奶粉卡，持卡者可在指定供應商那里每月優先購買5罐奶粉。這種辦法既保障了本地嬰兒的奶粉需求，又避免了對市場的過度干預，因此社會譴責和批評很少。

● 摘編自2013年第6期《南風窗》