日本“國鐵”是這樣改革的

中央政府決定，不再保留鐵道部，實行鐵路政企分開：將鐵道部擬訂鐵路發展規劃和政策的行政職責劃入交通運輸部；組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔鐵道部的其他行政職責；組建中國鐵路總公司，承擔鐵道部的企業職責。

他山之石，可以攻玉。讓我們來看看，同樣是鐵路大國的日本，之前是如何進行改革的……

“巨無霸”巨虧，癥結在于體制

日本國有鐵路公司（以下簡稱“國鐵”）成立于1949年，作為基干運輸機構發揮了重要作用。然而，到了上世紀70年代，由于自身體制原因，加之來自公路、航空及私鐵的競爭壓力，國鐵虧損越來越嚴重。

自1982年提出國鐵拆分民營化改革方針后，日本用了近6年時間，突破重重阻力，于1987年對國鐵實施了民營化改革。

總體來看，國鐵改革后，幾家鐵路客貨運公司大大增強了自主權，改善了經營業績，提高了服務效率和水平，并且穩妥地處理了所有權、債務、路線分割以及人員安置等比較敏感的問題。

但直到如今，完全民營化后，解決龐大的債務問題等最初設定的改革目標仍未實現。

國鐵拆分之前，日本的鐵路分為國鐵、私鐵和城市公交鐵路。國鐵承擔城際干線運輸、城內運輸及貨物運輸；私鐵主要承擔城市內部及城郊運輸；城市公交鐵路主要是地鐵。

國鐵建立之初，憑借其壟斷地位一直處于盈利狀態。那時期，國鐵是名副其實的行業老大，其運營里程占日本全國鐵路的73%，客運周轉量占63%，貨運周轉量占99%，日本國有的高速鐵路（新干線）線路也都是由國鐵運營。國鐵拆分前是一個擁有40多萬員工的“巨無霸”，僅車站一級的單位就多達7000個，系統內部還有醫院、學校、科研機構以及公安系統，由壟斷地位獲得的利潤，那時尚可以保障這個系統的運行。

然而，隨著航空和公路客運的普及與發展，鐵路運輸結構發生了很大變化，上世紀70年代上半期達到頂峰后，鐵路的客運量和貨運量均開始下降。國鐵未能順應時代變化，自1964年首次出現虧損后，收益逐年惡化。在分拆前的1986年，國鐵虧損達到1.4萬億日元（按當時匯率計算，約合42億美元），長期債務同期高達37.1萬億日元（約合1100億美元）。

面對日益激烈的市場競爭以及惡化的業績，國鐵采取過很多措施，比如裁減冗員、上調鐵路票價等，試圖依靠內部改革扭轉局面。1979年至1985年，國鐵職工人數由44萬人減少至30.7萬人；經過多次調價后，1986年的鐵路票價和運費比1980年上漲了38%。

實際上，進入上世紀80年代后，日本政府每年都倒貼國鐵數千億日元資金，另外還要拿出巨款對國鐵進行投融資。據統計，1975年至1985年的10年里，政府對國鐵的財政支持達到了8.1萬億日元（約合240億美元）。

即便如此，積重難返的國鐵的經營狀況依舊逐年惡化。

其實，國有鐵路經營惡化、效率低下的癥結在于自身的體制問題。

首先，國鐵是由國家投資設立的特殊法人經營的公共企業，由國家間接經營。國鐵的總裁需要經過國會承認并由首相來任命，其職工享受著“準國家公務員”待遇，工作受到法律保障。國鐵的“大鍋飯”體制滋長了職工“唯我獨尊”的意識，他們工作作風散漫，無視作業規章，對消費者態度冷漠。

其次，國鐵缺乏自主權。公司的預算、運營計劃、運費、重大人事安排等都需征求政府的同意。也就是說，國鐵在生產、投資、生產要素的雇用等方面均缺乏自主權，這是導致國鐵經營失敗的根本原因。

改革攻防戰

在認清國鐵虧損的根源后，日本計劃進行一場“自上而下”的鐵路大改革。經過種種論證，改革模式被確定為“拆分和民營化”。從1982年提出拆分方案到1987年具體實施，共用了近6年時間。

1981年3月，日本成立了探索國鐵出路的第二次臨時行政調查會，1982年7月，調查會向時任首相鈴木善幸提交了關于“拆分·民營化”的答辯書。日本政府當年8月通過了最大限度尊重該答辯書的內閣決議，并發布行政改革大綱，提出在1987年之前實現事業重建的目標。

1982年11月，中曾根康弘當選日本首相，他在施政演說中表示，最大限度尊重上述答辯書，繼續推進國鐵改革。隨后，日本政府成立了以首相中曾根為本部長的“國鐵再建對策推進本部”，并于1983年6月依據國會通過的“日本國有鐵路事業再建推進臨時措施法案”成立了“國鐵再建監理委員會”。

國鐵再建監理委員會的工作是審議并討論國鐵改革方式，在中曾根的支持下，該委員會被賦予了極大的權限，包括可向首相或行政首長提出勸告，可要求行政首長及國鐵總裁提交資料或作出說明等。

但改革過程中，國鐵再建監理委員會也遭到了國鐵領導層以及朝野政黨中反改革勢力的抵制。

監理委員會曾建議國鐵分離虧損線路，原則上停止設備投資，國鐵方面表示反對。國鐵還采取了非暴力不合作的方式，對于監理委員會要求提交資料，國鐵方面要么不配合，要么直接拒絕。當時國鐵內部存在現狀維持派和改革派兩派，監理委員會只能從改革派那里獲得國鐵信息。

面對這種情況，中曾根力主更換國鐵總裁，安排日本鐵道建設公團總裁仁杉嚴出任國鐵新總裁。然而，仁杉對拆分國鐵和實施民營化態度消極，令中曾根和監理委員會非常失望。不僅如此，國鐵還于1984年5月17日向運輸大臣提交了經營改善計劃修正案，主張通過裁員改善經營，試圖以此來對抗監理委員會的拆分改革方案。對此，監理委員會于當年8月10日發表緊急提議，指出“國鐵拆分和民營化是大勢所趨”。

面對國鐵方面的層層阻撓，1985年2月，中曾根表示，“反對臨時行政調查會方針的國鐵干部應該自己做個了斷”，這一表態瓦解了國鐵內部反對改革的勢力。當年6月，仁杉總裁及其他6位國鐵高官向中曾根遞交了辭呈，7月，國鐵設立了“國鐵再建實施本部”。自此，國鐵內部的反對勢力徹底潰敗，而運輸省和執政黨自民黨內部也逐步對拆分國鐵統一了意見。

循序漸進拆分國鐵

1987年4月1日，日本正式實施國鐵拆分民營化改革，在這個過程中，日本政府采取了分步驟且較穩妥的改革辦法。

首先，在國鐵再建監理委員會的主導下，日本政府于1986年11月在國會通過了“國鐵改革關聯8法案”。

這8項法案涉及國鐵的具體拆分辦法，今后的運營方針以及過渡期間的措施等，可以說為國鐵的拆分和民營化做好了法律鋪墊。這8項法案中的《日本國有鐵道改革法案》，規定了國鐵改革的基本方針及有關改革實施的基本事項，是根本性法案；而《鐵道事業法案》則廢除了此前適用國鐵的《日本國有鐵道法》和適用私鐵的《地方鐵道法》，確定了鐵道事業經營主體與所有主體的分離原則，使拆分后的國鐵擁有了更多自主裁量權。

根據上述法律，1987年4月1日起，國鐵退出歷史舞臺，其被解體后，新成立了11個法人企事業團體。包括本州的3家客運股份公司，分別簡稱為JR（日本鐵道）東日本、JR東海和JR西日本；北海道、九州、四國（這是三個孤立的島）3家客運股份公司，分別簡稱為JR北海道、JR九州和JR四國；1家貨運股份公司，簡稱為JR貨物。這7家公司繼承了原國鐵的所有客運和貨運業務。

可以說，國鐵在改革過程中采取了循序漸進的方式，首先考慮的是防止國有資產流失；其次是妥善處理拆分過程中的所有權歸屬、債務處理、責任權劃分、人員安置等問題；再次是股份制改革，而最后這一步一直持續到現在。

穩妥處理四大敏感問題

在拆分國鐵的過程中，日本政府比較穩妥地處理了所有權、債務、路線分割以及人員安置等比較敏感的問題。

所有權方面，原國鐵的土地、房屋等不動產，鐵路運輸設施等國有資產，在拆分后主要由7家JR客貨運公司繼承，國鐵擁有的6.5萬公頃土地也大多交給了JR各公司。

國鐵拆分后需要處理的債務有兩種，一種是遺留的長期債務，另一種是用于人員安置等的費用，合計達37.1萬億日元（約合1100億美元）。對這些債務，JR東日本、JR東海、JR西日本、JR貨物以及新干線保有機構負擔11.6萬億日元（約合344億美元），剩余的25.5萬億（約合756億美元）由拆分后設立的“國鐵清算事業團”通過處理自己繼承的土地和持有的7家JR公司的股份來償還。其他債務最終由日本政府處理。

路線分割方面，國鐵拆分中采取了客運貨運分離的原則，根據鐵路貨運需求相對減少的情況，全國統一設立了一個貨運公司即JR貨物。在劃分6家JR客運公司時，依據的是不同地區的客流量。在拆分時，還盡量照顧到了各公司的財務平衡，并實施了適度的內部交叉補貼。

人員安置方面，國鐵改革采取了重新錄用與適當分流的原則。日本政府在1985年8月成立了“剩余人員再就業對策本部”，同時通過立法等確保其就業。其中有項政策要求，政府各部門在1986年和1987年招聘時要利用10%的國鐵自愿離職者。1987年年初，國鐵職工總數為22.4萬人，而新公司通過雙向選擇的辦法，實際錄用了其中的20.56萬人，剩余人員中有的轉入國鐵清算事業團，有的經過培訓重新再就業，也有少部分人因拒絕新分配的崗位被解雇。

改革總體成效顯著

總體來看，國鐵拆分民營化改革成效顯著。改革之前，民眾主要擔心安全性無法保障，鐵路公司亂漲價。但結果證明，在安全性問題上，車輛、鐵道設施的檢查體制仍舊比較完善，重大事故、交叉道口事故及操作事故呈現減少趨勢。國鐵改革后，雖然全國統一運費制度被打破，但本州的三家客運公司并未提價，而三個島上的客運公司的提價幅度也低于消費者物價指數的漲幅。

國鐵改革增強了鐵路企業的經營自主性，經營業績有所改善，運行效率和服務質量也有所提高。

民營化后，7家JR客貨運公司除各公司總經理、監察委員由運輸大臣認可外，其他人事決策由股東大會自行決定；預算方面，JR各公司無需得到國會表決，只需將收支預算書及長期貸款計劃作為事業計劃的附加材料提交給運輸大臣并獲得認可即可；經營業務方面，JR各公司在經運輸大臣認可后，可從事各種關聯業務；在發行新股、公司債及貸款問題上，JR各公司也無需國會批準，只需經過運輸大臣原則認可即可。

國鐵改革后，JR各公司通過精簡員工數量等措施，在效率方面有了很大提高，在1996年度，其效率達到了1985年度原國鐵的兩倍。另外，這些公司在服務上也有了很大改善，各公司幾乎每年都對列車時刻表進行調整，并投入新型車輛，改良設施、設備等，提高了運行速度。

國鐵拆分民營化以后，無論客運還是貨運，業務量都呈現出顯著增長勢頭。客運方面，1987年JR各公司成立后，客運量迅速增長，每公里客運量從1986年度的1983億人次，上升至1993年度的2500億人次。這期間的貨運量也有了很大增長。

從財務狀況來看，相對于巨額赤字的原國鐵來說，國鐵拆分后7家客貨運公司的整體營業收益出現盈余。從各公司的情況來看，民營化后的營業收益主要集中在本州的三家JR公司，北海道、四國、九州的三家公司盡管在拆分時得到政府“經營穩定基金”的財政支持，但營業一直虧損，不過整體呈現改善的勢頭。

當然，從各方面看，日本國鐵改革后也仍舊存在一些尚未完善的地方。

特別是國鐵遺留的債務仍舊龐大。國鐵民營化改革的主要目的是處理長期債務問題，但整體來看，盡管JR各公司的虧損減少，但國鐵清算事業團所繼承的長期債務卻從當初的25.5萬億日元（約合756億美元）增加到了1998年的28.3萬億日元（由于日元升值，約合3565億美元）。1998年10月，國鐵清算事業團解散時，其遺留下來的28.3萬億日元債務中，有16.1萬億日元（約合2028億美元）變成國家債務，剩下的資產和債務由之后成立的國鐵清算事業本部繼承。從解決國家財政負擔這點來說，國鐵改革的目的并未達到。

● 摘編自新華網、2013年第5期《環球》雜志等