歐盟大氣污染防治法及對我國的啟示

摘 要：相對我國20多年前制定頒布和修訂的大氣污染防治法而言，歐盟大氣污染防治法在法律規范的可操作性、防治PM2.5、臭氧、多環芳烴等揮發性有機化合物、促進大氣污染情報信息交流和公眾參與等制度構建方面都比較完善，可考量借鑒相關制度，完善我國的大氣污染防治法律制度。

關鍵詞：大氣污染；防治法；可操作性；公眾參與

中圖分類號：D908 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）12-0118-02

在世界八大公害事件中，僅空氣污染事件就有五個，而其中歐盟所屬國家就發生了兩起，即1930年比利時馬斯河谷煙霧事件和1952年英國倫敦煙霧事件，這兩個事件都造成了重大的人員傷亡。由此，歐盟對大氣污染高度重視，制定了比較完善的大氣污染防治法加以預防和治理。

一、歐盟大氣污染防治法的主要內容框架和特點

大氣環境質量是人們主要的關注對象之一。從20世紀70年代起，大氣污染防治法就成為歐盟最活躍的立法領域之一，歐盟大氣污染防治法的主要內容包括三個部分：空氣質量法、大氣污染物質排放治理法以及與交通有關的空氣污染治理法。

歐盟關于空氣質量的立法主要有：《環境空氣質量評估和管理指令》（空氣質量框架指令，1996）、《關于環境空氣中二氧化硫、二氧化氮、氮氧化物、微粒物和鉛含量限值的指令》（第一子指令，1999）、《關于環境空氣中一氧化碳、苯含量限值的指令》（第二子指令，2000）、《關于環境空氣中臭氧含量限值的指令》（第三子指令，2002）、《關于環境空氣中砷、鎘、汞、鎳和多環芳烴含量限值的指令》（第四子指令，2004），《關于在成員國內建立環境空氣污染監測網和站點相互交流污染信息和數據的決定》（1997）、《歐洲環境空氣質量和更加清潔空氣指令》（2008）等。

歐盟把大氣污染物排放源分為固定污染源和移動污染源。固定污染排放源立法主要有：《歐盟關于限制大型火力發電廠排放特定空氣污染物質的指令》（1994，2001）、《關于從汽油倉庫和從終端到汽油站運送過程中導致的揮發性有機化合物控制指令》（1994）、《關于限制在特定活動和設施中使用有機溶劑導致的揮發性有機化合物排放的指令》（1999）、《關于降低在特定液體燃料中硫含量的指令》（1999）、《廢物焚化指令》（2000）、《關于國家特定空氣污染物質排放最高值的指令》（2001）、《綜合污染預防和控制指令》（2008）等。移動空氣污染源主要是指交通中使用的汽車污染源和船舶污染源。主要立法有：1998年的《關于汽柴油質量的指令》（1998）、《關于修訂1998年汽柴油質量的指令》（2003）等。

歐盟大氣污染防治法主要具有以下特點：一是法律規范詳細，可操作性很強。比如，歐盟2008年頒布的《歐洲環境空氣質量和更加清潔空氣指令》中，主要分六大部分對空氣污染防治和維護空氣環境質量做出規制，分為一般條款、空氣質量評估、空氣質量管理、空氣質量規劃、空氣質量和污染信息報告制度等。在空氣質量評估一章中，第一部分是對二氧化硫、二氧化氮和氮氧化物、微粒物、鉛、苯和一氧化碳等做出規制；第二部分對臭氧的評估做出規制。在每一部分中，都包括有評估體制、評估準則、樣本選擇等內容；在空氣質量管理一章中，首先對限值以下的污染物水平做出規定，然后區分出保護人類健康所需要的限值、警報閾值和臨界值；對以保護人類健康為目的的PM2.5暴露削減目標、達標值和限值做出規定，劃分區域和城市群，確定不同的臭氧濃度超出目標值和長期目標的要求，并規定了出現超標時要采取的措施，還考慮到自然資源對污染治理的貢獻，冬季沙化道路或鹽堿道路對空氣污染的影響，同時也考慮到各區域的特殊情況，規定最后達標期限的延長以及遵守特定限值義務的免除。二是注重大氣污染信息公開，強化公眾參與。歐盟在《建立更加清潔空氣的指令》中專門規定了空氣質量和污染信息公開和報告制度，主要是公眾獲取相關信息和執行報告，各種環境空氣信息包括環境空氣質量信息、免除義務信息、延期遵守信息等，均通過包括互聯網在內的多種媒體免費獲得；各種執行報告包括所有污染物質控制的年度報告，報告內容包括超出限值、目標值、長期目標、信息閾值和警告閾值的水平等。三是注重成員國之間的區域合作，共同降低空氣污染。為促進成員國之間的合作，歐盟建立了《成員國內環境監測網絡和站點之間空氣污染測量信息和數據交換指令》，使成員國能夠及時獲得空氣質量和污染物的相關信息。

二、我國大氣污染防治法的主要內容框架和特點

我國的大氣污染防治法體系主要包括一部法律——《大氣污染防治法》、環境保護部的部門規章——《大氣污染防治法實施細則》，以及各省市自治區的大氣污染防治法實施辦法等地方性法規。《大氣污染防治法》主要對大氣污染防治的監督管理體制、主要的法律制度、防治燃燒產生的大氣污染、防治機動車船排放污染以及防治廢氣、塵和惡臭污染的主要措施、法律責任等做了較為明確、具體的規定[1]。

（一）有針對性的大氣污染物排放總量控制和排污許可證制度

我國實行的這種總量控制制度是針對尚未達到規定的大氣環境質量標準的區域和國務院批準劃定的酸雨控制區、二氧化硫污染控制區，在大氣污染物總量控制區內有關地方人民政府依照國務院規定的條件和程序，按照公開、公平、公正的原則，核定企業事業單位的主要大氣污染物排放總量，核發主要大氣污染物排放許可證。有大氣污染物總量控制任務的企業事業單位，必須按照核定的主要大氣污染物排放總量和許可證規定的排放條件排放污染物。

（二）燃煤大氣污染防治

燃煤是我國的主要能源，占到能耗的70%，造成的大氣污染也比較嚴重?！洞髿馕廴痉乐畏ā分饕幎耍嚎刂泼旱牧蚍趾突曳帧⒏倪M城市能源結構、推廣清潔能源的生產與使用、發展城市集中供熱、要求電廠脫硫除塵、加強防治城市揚塵工作等。

（三）防治機動車船排放污染

機動車船屬于流動污染源，我國的大氣污染防治法專門對防治機動車船排放污染做出了明確規定：任何單位和個人不得制造、銷售或者進口污染物排放超過規定標準的機動車船；在用機動車不符合當時的在用機動車污染物排放標準的，不得上路行駛；同時對機動車船的日常維修與保養、車船用燃料油、排氣污染檢測抽測等做出了原則規定。

（四）廢氣、塵和惡臭的防治

廢氣、塵和惡臭是造成大氣污染的主要污染物，我國大氣污染防治法中規定的主要措施有：在防治粉塵污染方面，要求采取除塵措施、嚴格限制排放含有毒物質的廢氣和粉塵；在防治廢氣污染方面，要求回收利用可燃性氣體、配備脫硫裝置或者采取其他脫硫措施；在防治惡臭污染方面，規定特定區域禁止焚燒產生有毒有害煙塵和惡臭的物質以及秸稈等產生煙塵污染的物質；在防治城市揚塵污染方面，要求人民政府采取措施提高人均綠地面積，減少裸露地面和地面塵土，消除或者減少本地的空氣污染源；在餐飲業油煙污染方面，要求城市飲食服務業的經營者，必須采取措施，防治油煙對附近居民的居住環境造成的污染。在消耗臭氧層物質替代產品方面，專門規定了國家鼓勵、支持消耗臭氧層物質替代品的生產和使用。

我國大氣污染防治法自1987年制定，其間1995年和2000年分別修訂至今，主要針對的是城市煤煙型污染，重點解決以二氧化硫、氮氧化物和顆粒物PM10為特征的城市污染，但對當前以細顆粒物PM2.5、臭氧、酸雨和煙霾為特征的區域性污染則沒有涉及。由于空氣污染的開放性和流動性，對解決區域性（特別是區域污染嚴重的地區）污染問題的措施和手段還缺乏法律規制[2]。

三、歐盟大氣污染防治法對我國的啟示

（一）完善大氣污染防治法律規范，增強可操作性

我國大氣污染防治法的一個突出問題是操作性不強。以《大氣污染防治法》關于總量控制的規定為例，該法只是宣告了總量控制制度，但并未對如何實施該制度做出規定，在《大氣污染防治法實施細則》中，則根本未涉及總量控制制度。而歐盟則非常重視法律的可操作性，比如為執行大氣污染的情報信息交流制度，專門制定了一部立法，促進成員國基于空氣質量和污染監測網絡和站點之間進行信息交流，該指令詳細規定了針對哪些污染物質、交換涉及的監測站、交換涉及的情報信息、數據，以及交換的具體實施程序等問題。應借鑒歐盟相關立法經驗，針對大氣污染防治法確立的可實施制度，建立切實可行的法律規范貫徹落實。

（二）根據空氣污染變化，增加針對PM2.5微粒污染物、臭氧等空氣污染物的規定

隨著我國經濟的發展，我國大氣污染近年來呈現出新的變化，由原來的煤煙型污染為主逐漸演變為以PM2.5微粒污染、臭氧、霧霾、氮氧化物、二氧化硫、二氧化氮、揮發性有機化合物污染等為主的復合型污染。形成這種變化的原因主要是由于城市機動車使用量劇增、生態環境持續破壞、成品油含硫量過高、高耗能、高污染產能過剩等。但我國大氣污染防治立法尚未包含針對這些污染物質的法律規范，而歐盟早就針對這些污染物專門立法，如空氣質量框架指令下的四個子指令（《關于環境空氣中二氧化硫、二氧化氮、氮氧化物、微粒物和鉛含量限值的指令》、《關于環境空氣中一氧化碳、苯含量限值的指令》、《關于環境空氣中臭氧含量限值的指令》、《關于環境空氣中砷、鎘、汞、鎳和多環芳烴含量限值的指令》），可借鑒歐盟經驗，考慮在立法中就每種具體污染物質制定部門規章或以法律附件的形式加以規制。

（三）為公眾參與創造條件，構建具體實施制度

公眾參與大氣污染防治已經成為現代環境法制的一個基本制度。然而，我國大氣污染防治法對此只是象征性地宣告，“任何單位和個人都有保護大氣環境的義務，并有權對污染大氣環境的單位和個人進行檢舉和控告?！盵3]這種宣言式的規定缺乏可操作性的具體規范加以實施，使得公眾作為最廣泛、最直接的環境監督者難以發揮作用。歐盟為促進公眾參與，專門立法，通過多種途徑和渠道，免費提供空氣監測信息和執法報告供公眾獲取，《歐盟環境空氣質量評估和管理指令》的主要目標之一就是使公眾能獲得足夠的環境空氣質量信息。

總之，歐盟大氣污染防治法在許多方面都有值得我們考量研究的內容，目前我國的大氣污染越來越嚴重，2013年年初發生于北京等多個地方的嚴重霧霾已經給我們再次敲響了警鐘，借鑒歐盟大氣污染防治法的成熟經驗，結合中國國情加以改造利用，是解決當下中國嚴重大氣污染問題的可行性途徑之一。

參考文獻：

[1]《大氣污染防治法》解讀[EB/OL].http：//www.gov.cn/ztzl/ jnjp/ content_667304.htm，[2007-06-29].

[2]朱磊.建議盡快修訂大氣污染防治法[N].法制日報，2013- 03-02.

[3]中華人民共和國大氣污染防治法[EB/OL].http：//www.envir.gov.cn/law/air.htm，[2013-03-05].