淺析美國環境法中的祖父原則

摘 要：美國環境法中的祖父原則，簡稱環境祖父原則，是產生于19世紀末20世紀初的“祖父原則”在環境法中的延伸與發展。簡要總結了美國祖父原則的概念、產生與發展，論述了環境祖父原則在美國法中的具體體現，并簡單概述了環境祖父原則在我國的體現以及對我國的啟示。

關鍵詞：美國法；環境法；祖父原則；祖父條款

中圖分類號：D93 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）12-0133-02

一、祖父原則的產生與發展

祖父原則，又稱祖父條款（Grandfather Clauses），是一種追溯性條款。祖父條款適用于根據先前的狀態而獲取的任何形式的法律豁免，它賦予舊有體制下產生的事物免受新體制下新的法律法規約束的特權。

最早的祖父條款產生于1890年至1910年，收錄于美國南部的杰姆·克勞法和當時美國的新憲法當中。當時，部分州通過法例以人頭稅及讀寫能力試來評定選民資格，唯一的例外是那些在南北戰爭前已經擁有選民資格的人及其后代。這一“祖父條款”的目的在于防止黑人、美洲原住民、墨西哥裔美國人及某些白人擁有投票權的同時，保障大部分白人的投票權[1]。在1915年吉恩訴美國一案中，美國最高法院發現“祖父條款”是違憲的，免除文化測試的祖父條款立即被強制停止使用。1966年，美國聯邦最高法院在哈勃訴弗吉尼亞選舉委員會一案中明確規定，人頭稅不能在任何的選舉中被征收。

在選舉法中，“祖父條款”雖然被視為違憲并廢除了，但是“祖父條款”的精神遺留了下來，并在不同的法律領域里延伸與發展。“Grandfather”甚至衍生出了一個動詞的含義，表示“不溯及既往”，例如：“grandfathered power plant”指一座老發電廠未能符合新污染管制條例，在不溯及既往原則下獲得豁免而維持原貌繼續運作[2]。如今，祖父原則在美國的法律中十分普遍。它在許多其他的法律中都有所體現，如銀行法、稅法、食物與藥品法、室內裝潢、醫療補助、環境法、棒球規則以及一些國會自治法。

“祖父原則”的廣泛適用甚至并且已然擴展到了高端的國際法領域，如國際環境法、國際貿易法等[3]。1997年12月，在日本京都由聯合國氣候變化框架公約參加國三次會議制定出了《京都議定書》，確定了簽署協定書的183個國家的溫室氣體碳減排義務以及“共同但有區別”的原則。而在第一期《京都議定書》計劃下，正是“祖父原則”被用來確定碳排放權的初始分配。

在美國環境法當中，“祖父原則”賦予既存的舊工廠等設施以特權，讓它們在舊有的標準下繼續運營，而新設的設施只有在滿足新制定的、更加嚴格的標準的情況下才能設立。

二、祖父原則在美國環境法中的體現

環境祖父原則主要體現在三部法律中：資源保護和恢復法案（RCRA）、清潔空氣法以及土地利用和分區法。在此，以資源保護和恢復法案為例進行闡述。

（一）資源保護和恢復法中的雙層制度

資源保護和恢復法（The Resource Conservation and Recovery Act，簡寫為RCRA），是專門用來管理對有害廢物的處置、儲存、運輸、清除的聯邦法律，它是一個記錄有害廢物從產生到清除、“從搖籃到墳墓”的管理制度[4]。

RCRA包含著兩種完全不同的管理制度。除了正常的管理標準之外，在某些情況下，國會不要求已經存在的垃圾處理工廠符合新的選址與技術標準，而是創制了另一個稱為“暫時狀態”的制度，這一制度事實上就是一個“祖父條款”。通過“暫時狀態”制度，舊有的工廠無須遵守適用于新建工廠的嚴格標準和操作許可要求。

在RCRA中，國會要求環境保護局頒布法令，規定無論新舊的有害廢物處理工廠都要向其申請操作許可證。然而，如果一個工廠在1980年9月就已經建立或者在RCRA要求工廠滿足許可證要求之日前就存在，那么它就能被視為擁有許可證，直到對它的許可證申請做出最終的行政處理為止[3]。暫時狀態制度讓既存的工廠在許可證申請懸而未決的情況下繼續運營，是許可證被發布或拒絕前的過渡階段與平臺。

（二）有害廢物焚燒爐

適用于有害廢物焚燒爐的RCRA許可制度能夠更好地說明RCRA的“暫時狀態”條例是如何充當環境法祖父原則的。

那些不符合“暫時狀態”條件的工廠必須獲得RCRA規定的許可證，并且遵循該法律規定的工廠運營的要件。為了達到“暫時狀態”制度的要求，一個有害廢物焚燒爐必須成為一個“現存的有害廢物管理設施”；同時，它必須告知環保局它自身的運營情況，并且向其提出短期和初始的運營許可證申請[3]。

國會之所以制定這種雙層管理制度是因為它害怕如果現存工廠被急切地要求去達到新的嚴格標準，它們中大多數都將被迫關閉，這將會造成社會處理有害廢物的能力不足。歷史數據表明，環保局頒發RCRA許可證的條件十分嚴苛，速度十分緩慢，直到1985年，只有五個垃圾填埋場和17個焚燒爐得到了RCRA的許可證，而其他的工廠則都在“暫時狀態”下繼續運營。有人說“暫時狀態”制度有了自己的生命，因為它使大約8000個工廠的存續變成了現實[5]。

（三）BDT公司

BDT， Inc.（全稱Battery Disposal Technology，電池處理技術公司），作為對環境祖父原則研究的簡單案例，能夠說明RCRA中的雙層制度不僅存在于國家層面，還存在于各個州的法律當中，比如說：紐約州有害廢物法。

克拉倫斯鎮坐落于紐約州西部。在這里，一個環境法祖父條款允許某些有害廢物工廠豁免于該州的選址認證規定，因為這些工廠先于州選址法存在[6]。盡管有害廢物的處理、清除和儲存工廠通常受紐約州選址委員會的管制，但是BDT公司的工廠在1980年就已建立，比該委員會的建立時間早兩年[6]，所以它不必受制于該委員會的評審。

BDT當時試圖尋求州政府的同意，允許其轉移它的操作許可權和股票給萊德勞公司（一個北美最大的有害廢物處理公司），但是克拉倫斯鎮并不承認BDT擁有這樣的權力[3]。為了阻止類似的轉讓，鎮政府制定了一個當地的條例以便將來對克拉倫斯BDT工廠的擴建進行約束，這個條例賦予鎮政府控制工業有害廢物處理工廠進行擴建的權力。BDT公司的案例是體現工廠受惠于環境祖父原則的很好的例子，鎮政府對BDT的做法事實上充分體現了環境祖父原則的影響。

三、環境祖父原則在我國的體現

我國目前對“祖父原則”沒有進行系統的歸納、總結與研究，但是事實上，在我們的生活中，“祖父原則”無處不在。

“祖父原則”在國際上很早就被運用于排污權交易制度中的“排污權初始分配”這一問題上，而我國其實也早在1988年就開始醞釀排污權制度的建立。

排污權初始分配的方式有很多種，我國目前主要有三種：免費分配、有償分配和兩者結合。免費分配有兩種分配規則：一是依據歷史產量和排污水平進行分配，即環保主管部門在總量控制指標下，根據現有企業某一歷史年份的產量或排污量直接進行分配。二是依據現實產量或排污量來分配，即當局按照總量指標和預計的產量水平，計算單位產量的允許排污數量[7]。這種免費分配的方式事實上就是一種“祖父條款”。

近幾年，我國開始學習國際和歐盟的碳排放交易制度，試圖在國內各省之間建立一個碳排放交易市場。碳排放權交易制度在歐盟已比較成熟，而我國建立這樣一個碳排放交易市場則要白手起家、從零開始，因此我國應當積極地學習歐盟的實踐經驗與教訓。目前，歐盟排放權的分配原則主要就是“祖父原則”，這對我國碳排放權交易具有極大的借鑒意義。

祖父原則事實上是一個很基礎的原則，即當環境發生新的變化時，讓事物按照其本來的樣子繼續存在下去。法國哲學家薩特曾說，“存在即合理”，祖父原則就是對既存事物的合理性的一種肯定。同時，祖父原則體現了“效率”原則，它避免或減少了革新中將會遇見的阻礙，使問題在短期內得到解決。然而，我們也不能忽視它帶來的不利影響并找出解決問題的辦法。

參考文獻：

[1]“Grandfather Clauses”， Concise Encyclopedia Britannica. Retrieved，2009-09-06.

[2]維基百科：祖父條款[EB/OL].[2013-3-10].http：//zh.wikipedia.org/.

[3]Heidi Gorovitz Robertson， If Your Grandfather Could Pollute， So Can You： Environmental \"Grandfather Clauses\" and Their Role in Environmental Inequity， 45 Catholic University Law Review 131 （1995），Vol. 45：131.

[4]SUE M. briggum et al.， hazardous waste regulation handbook： a practical guide to rcraand superfund，1985.

[5]RODGERS， supra note 45， § 7.14， at 136； see PORTNEY， supra note 35， at 145.

[6]N.Y.ENVTL. CONSERV. LAW § 27-1103.1 McKinney 1984 Supp. 1995.

[7]趙麗， 顏蕾. 我國排污權初始分配研究[J]. 重慶工學院學報，2009，23（11）：81-83.