石油企業安全生產行政監管機制探討

摘要：石油企業安全生產行政監管面臨著新的形勢和問題，文章通過分析我國現行石油企業安全生產行政監管存在的問題，提出了構建石油企業安全生產行政監管網絡式動態聯動組織構架的初步設想，建立事前、事中和事后綜合行政監管長效機制和五大行政監管支撐體系。

關鍵詞：安全生產；行政監管；石油企業

石油企業作為社會的微觀經濟個體之一，為了保證其經濟的有序有效運行，需要受到政府監管，主要涉及對石油企業安全生產和銷售過程進行行政監管。本文主要對石油企業安全生產方面的行政監管進行探討。

一、 現行石油企業安全生產行政監管存在的問題及成因剖析

1. 安全生產行政監管機構權力弱化、職責模糊。我國行政監管機構權力分散，令出多門、相互掣肘，人為的把一個系統化的行政監管權力劃分到不同監管部門，很容易出現上級監管機構指令下達信息不到位，各部門之間信息傳遞失真或者信息不對稱，極大的降低了行政監管執行力，削弱了監管部門的權威性，也不便于對行政監管部門進行責任劃分及問責。另外，行政監管部門一味的依靠政策文件和行政審批的方式來代替具體化的監督檢查，行政監管透明度低，容易出現“暗箱操作”。同時，忽視了審批后應持續對審批通過的石油企業的安全生產情況進行定期的監督檢查，否者，安全生產行政監管部門喪失了該有的職權，將會出現形同虛設的局面。

2. 安全生產行政監管法律法規有待完善。至今，監管機構對石油企業進行行政監管可參考的法律一般只有《安全生產法》、《礦產資源管理法》和《能源法》，對石油行業行政監管具有針對性的相關法律還未出臺。但隨著石油行業的飛速發展，石油資源的大量開采利用，難以掩蓋日漸突出的石油生產過程的諸多問題，現有的法律也只能解決類似其他能源已出現的問題，并不能從專業化的角度解決石油生產行政監管過程中的特殊性問題。因此，石油企業行政監管機構急需一部完善的《石油法》，以及與其配套的規章、條例、細則，以解決行政監管機構對石油企業安全生產實施監管時出現的各種弊端，以確保對石油企業行政監管有法可依、執法必嚴、違法必究。

3. 安全生產行政監管專業化水平較低，專業人才缺乏。我國現有的安全生產行政監管機構大部分分設在某個政府部門進行兼管，很容易出現政監混淆、監管職能失衡或以制定政策代替實際監管的不良現象，極大降低了行政監管機構的專業化監管水平。另外，監管機構的組成人員較為單一，偏重經濟類、管理類專業的人才，熟悉生產運作、油氣生產技術和安全生產等專業人才比例較低。石油安全生產行政監管作為一項專業化要求極高的工作，它不僅需要管理和經濟類綜合性人才，還需要油氣安全專業化高的特殊人才。

二、 石油企業安全生產行政監管網絡式動態聯動組織架構設計

根據石油企業安全生產的特點，利用系統動力學和組織學原理，在原有的行政監管組織構架的基礎上，設計出針對石油企業安全生產行政監管的網狀式動態組織構架，如圖1所示。它是以聯動指揮中心為指揮部，統一指揮、統籌和協調各聯動單位（即地方行政監管機構）的安全生產行政監管工作，聯動單位可以與任何聯動單元（即環境保護、公安、工業和信息化、消防、交通運輸、財政和科技等石油企業安全生產行政監管涉及部門）進行聯結，即賦予地方行政監管機構更大的權力，以提高聯動單位的執行能力，同時，信息技術的投入跨越了地域限制，為各聯動單位之間和各聯動單元之間搭建了信息溝通橋梁，以便實現相互之間能夠協調合作和資源共享。眾多獨立的聯動單元以一個聯動單位為中心，形成一個小的網絡組織，眾多小的網絡組織以聯動指揮中心為中心，構建了一個縱橫交錯、緊密聯系的大型動態網絡組織，即網絡式動態聯動組織。

網絡式動態聯動組織運作狀態可分為常態運作和非常態運作。常態運作是指聯動單位在其權限范圍內能夠調動各聯動單位的資源為其安全生產行政監管服務，聯動處理行政監管活動，反之，則為非常態運作。常態下各聯動單位在所管轄區域履行本單位行政監管職責，非常態下，在聯動指揮中心的指揮下，聯系其他聯動單位協助或者合作完成行政監管職責。行政監管聯動指揮中心是石油企業安全生產行政監管的最高決策機構，是根據石油企業安全生產行政監管特征設置的領導機構，配備了石油、經濟、管理、法律、安全生產等不同領域的專家、學者作為指揮中心的咨詢顧問。該中心成員應由中央權力部門、安全生產行政監管負責人和向社會公開招聘的專業人員，具有足夠大的權力和權威，在行政監管中能有效調配資源、協調工作，能夠制定強力措施，強制執行。地方行政監管機構是網絡式動態聯動組織中的聯動單位，主要負責行政監管管轄區域內的石油企業安全生產、執行指揮中心下達的指令、協調配合其他聯動單位的工作，以及向指揮中心反饋監管情況。在常態下，負責對石油企業安全生產進行指導、監督、檢查等監管工作；非常態下，在聯動指揮中心的指揮下，聯系有關聯動單位、聯動單元尋求協助。各行政監管涉及部門是網絡式動態聯動組織中的聯動單元，主要是為指揮中心和聯動單元提供協作服務和技術支持。在常態下，各聯動單位是獨立個體，各司其責；非常態下，接受指揮中心的指令，快速做出反應，及時為聯動單位提供幫助。

三、 石油企業安全生產行政監管運行機制

健全的行政監管運行機制是確保石油企業安全生產行政監管網絡式動態聯動組織實現有效行政監管目標的工作制度、規范、辦法及組織形式之間相互作用的過程和方式；是構成監管工作有序運轉的基礎平臺；是行政監管部門有法可依、執法必嚴、違法必究的有力保障。在安全生產行政監管過程中，行政監管機構需在不同時段投入不同行政監管運行機制，以便適時的發揮相應的效用。在此，可按監管的時效性分為事前、事中和事后監管機制。

事前監管機制主要是起預防作用，嚴格按照監管要求，確保石油企業安全生產，預防和避免不必要的安全事件發生。事中監管機制主要是起快速處理作用，一旦有安全事件發生，安全生產行政監管部門及時發揮監管職責，避免安全事件擴大化，降低事件造成的損失。事后監管主要起總結評價作用，通過追究相關責任，獎懲相關部門、企業，總結經驗和教訓，以此作為“前車之鑒”。監測與預警機制、信息發布機制和安全風險預防機制一般是在事前環節對石油企業的安全生產進行行政監管的運行機制，利用現代化技術檢測手段，對石油企業安全生產違規操作、安全隱患或異常情況進行數字化監測和分析，建立安全生產事件的預警指數和等級標準，并根據情況向不同范圍內的石油企業進行通告，適時的預測和預防安全生產隱患的發生或者降低安全生產事件造成的損失。應急監管機制、快速反應機制、聯動處理機制和信息發布機制是在事中環節的行政監管運行機制，是對安全生產已發生事件做出及時、快速反應，遏制事件的擴大化，避免或減少事件造成的損失和影響，反映了行政監管機構應急監管能力和行政監管執行能力。總結評價機制、激勵機制、問責機制和信息發布機制是在事后環節對石油企業進行行政監管的運行機制，根據總結評價的結果建立相應的激勵機制和問責機制，對于評價優良的石油企業給予一定的經濟激勵，對于評價較差的石油企業給予相應的經濟處罰，若出現違法違規行為，應對其進行問責，目的是為了提升石油企業安全生產水平，減少安全生產事故的發生，增強行政監管機構的權威性和公信力，同時，總結評價結果可作為以后行政監管工作的借鑒內容。

不難看出，信息發布機制貫穿于整個行政監管過程中，其根本目的都是為公眾提供權威信息渠道，確保信息發布的及時性、準確性、客觀性和全面性。但是，側重點不同，事前的信息發布主要是為了第一時間及時準備地發布石油企業安全生產違規操作或安全隱患，以便石油企業及時整改或預防；事中的信息發布主要是保持信息渠道暢通，及時發布行政監管部門監管動態、事件進展情況和處置意見，避免胡亂猜測、謠言傳播，以及減少傷亡和其他不必要損失；事后的信息發布主要是為了宣傳、表彰安全生產行政監管中表現優良的石油企業和警示、處罰安全生產行政監管中查處的違法違規石油企業，以及公示責任追究結果。因此應將充分發揮信息發布機制作用，將其貫穿于事前預防監管，事中現場監管，事后補救監管整個安全生產行政監管過程，最終實現安全隱患絕大部分扼殺在事前，降低安全事件發生率。

四、 石油企業安全生產行政監管支撐體系

1. 安全生產宣傳教育體系。行政監管部門應制訂安全生產宣傳教育體系規劃，逐步建立安全生產宣傳教育體系。安全生產宣傳教育體系應隨時把握正確的輿論導向，形成覆蓋全國的安全生產教育網，將安全生產相關法律法規作為石油企業準入考核標準，將安全生產知識納入安全生產行政監管培訓中，倡導安全文化，鼓勵和支持企業編制《安全生產月報》、《安全生產手冊》等安全文化產品。強化安全生產專業教育、職業教育和企業教育，以落實石油企業主體責任，提升企業安全生產技術水平，行政監管人員安全生產素質，減少安全生產事故為宗旨，最終構建“全方位、多層次、多形式、重時效的安全生產宣傳教育體系。

2. 安全生產法律法規體系。一套完善的安全生產法律法規體系不僅有利于規范石油企業安全生產，增強安全生產行政監管力、行政執法力，還利于提高安全生產行政監管部門行政監管的權威性。《安全生產“十二五”規劃》中將完善法律法規體系列為6大任務之一，明確提出完善安全生產法律法規和標準規范體系，嚴格安全生產執法，強化制度約束，把安全生產工作納入依法、規范、有序、高效開展的軌道，真正做到依法準入、依法生產、依法監管。因此，必須將構建一套完備的安全生產法律法規體系列為行政監管的重點任務，促使形成有法可依，執法必嚴的良好行政監管局面。

3. 安全生產監管投入保障體系。安全生產監管投入偏少，會制約和影響安全生產綜合監管效能，因此，政府財政部門應當加大財政投入力度，加大安全生產公共投入，如增加安全生產行政監管培訓費用、扶持安全生產行政監管科技創新、增強安全生產行政監管宣傳教育，以及增加行政監管人員、設備的資金和監管部門運作費用等。同時，公共財政的投入需要相應的財政監督機制，確保資金的專款專用，違規使用的應追究責任，并予以重罰。

4. 安全生產監管科技支撐體系。建立適應社會主義市場經濟體制的安全生產監管科技支撐體系，一方面，可使各級安全生產監督監察管理機構在依法履行職責過程中得到強有力的技術支持；另一方面，借助安全生產事件預防與控制關鍵環節技術研究的成果和重大安全生產事故調查分析與鑒定技術的基礎研究的成果，可大力推進石油行業安全生產行政監管的科技進步，提高防范安全生產事件發生的能力，預防和減少重大安全生產事故的發生，促進社會經濟的可持續發展和社會和諧穩定。

5. 安全生產監管信息通訊指揮平臺。安全生產監管信息通訊指揮平臺是在安全生產宣傳教育體系、安全生產法律法規體系、安全生產監管投入保障體系和安全生產監管科技支撐體系的保障下，通過搜集、整理和分類安全生產信息，然后建立安全生產信息資源庫，構建信息資源平臺；借助計算機軟件應用技術，開發設計對應信息資源庫的軟件程序，構建應用技術平臺；設定、劃分各個系統用戶，構建基礎應用平臺，利用信息通訊網絡將三平臺聯系起來，最終用以支撐安全生產監管信息通訊指揮平臺。安全生產行政監管部門憑借信息通訊指揮平臺對石油企業安全生產施行安全生產通訊指導、安全生產監控和安全生產行政執法等行政監管信息通訊指揮工作。

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基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金項目“完善突發事件應急管理機制研究——以川渝地區天然氣開采安全突發事件為例”（項目號：09XJCZH011），國家社科基金項目“央企與駐地政府應對重大突發事件聯動機制研究”（項目編號：10CZZ038）；西南石油大學人文專項基金資助（2012RW001）。

作者簡介：高軍，博士生，西南石油大學四川石油天然氣發展研究中心、經濟管理學院教授；熊璟，西南石油大學管理科學與工程2010級碩士生；李軍，華油集團瀘州川油天然氣有限公司經濟師。

收稿日期：2013-01-25。