上海探索生活垃圾處理收費制度

近年來，上海城市生活垃圾產(chǎn)出量不斷增多，進一步加強居民垃圾收費研究，探索完善城市垃圾收費體系，十分必要而迫切。文本在分析國內(nèi)外生活垃圾處理收費制度[1-28]的基礎(chǔ)上，主要研究適合上海市的垃圾收費模式，以達到利用價格杠桿促進資源節(jié)約和環(huán)境保護、推進生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和資源化利用、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的目的。

國外生活垃圾處理收費制度簡介

韓國

韓國于1995年正式實施垃圾袋收費制度，居民生活垃圾必須裝在指定垃圾袋再予以收運。垃圾袋的售價中包含了垃圾處置所需的費用。指定垃圾袋有5、10、20、30、50、75和100升7種。袋子上標(biāo)有容量、制造地點和“若未使用政府規(guī)定的垃圾袋，罰款100萬韓元”的警語。為確保居民對自己的垃圾袋負責(zé)，韓國實行垃圾袋實名制，即每戶家庭必須在垃圾袋標(biāo)有使用者門牌號碼及姓名。垃圾袋制度實施一年后，全國使用規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)垃圾袋的比率高達99%以上，實施近二年后，韓國全國垃圾產(chǎn)生量（每年1950 萬噸）減少37%以上，生活垃圾分類回收率增長40%（從8196噸/日上升到11452噸/日）。

日本

1998年10月青梅市多摩地區(qū)最先實施垃圾處理收費，規(guī)定市民購買3種制定垃圾袋裝垃圾，垃圾袋售價具體為：10L的12日元、20L的24日元、40L的48日元。隨后，日本的垃圾政策先后發(fā)生很大變化，如今很多地方的垃圾分類種類、回收方法及收費方式都發(fā)生了改變。例如，東京都的30個市町中有21個實施垃圾收費，收費按量收取，但各地的收費標(biāo)準(zhǔn)各不行同。其中，武藏野市、小金井市、府中市、日野市、狛江市收費最高，40L垃圾袋一袋收取80日元的處理費。實施垃圾收費制度后，相較于1999年，2001-2005年各年間，可燃垃圾減少量達44% 左右、不燃垃圾減少近50% 、資源物增量加43%[29] 。

新加坡

新加坡自1965 年建國以來就實行垃圾收費制度。之后，隨著收運產(chǎn)業(yè)所有制的改變，收費標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)改變。當(dāng)前新加坡的垃圾收費主要包括垃圾收運費用和垃圾處置費用。前者收費主體是垃圾收運公司，收費期限與中標(biāo)期限一致（5-7年）[30]。收費價格在投標(biāo)時已確定，對住宅戶依照定額按月收取每；對非住宅戶則依照垃圾產(chǎn)生量決定。目前，新加坡全國每天產(chǎn)生的垃圾量近17000噸，56%被回收再利用，41%被焚燒；其余3%既不可回收又不能焚燒，最終被填埋。而新加坡垃圾收運費收繳率近100% ，主要歸功于委托新加坡能源有限公司代收的收費模式，并通常將垃圾收運費納入水費、電費等一并交納。

德國

德國政府對城市生活垃圾實行“按戶收費、分類收集、分類處理和綜合利用”政策。政府對城市生活垃圾實行收費，居民應(yīng)承擔(dān)部分處理費用。垃圾分類一般分為有機類、塑料類、金屬類、報紙類和玻璃類等。收費標(biāo)準(zhǔn)一般由地區(qū)或大中城市根據(jù)本地區(qū)的垃圾收運、處理成本、銀行貸款利息和運行費用等制定，并由地區(qū)或大中城市的城市管理局下屬的垃圾管理部門統(tǒng)一收取。目前，多數(shù)城市采用定額收費與計量收費相結(jié)合的方式。其中計量收費按垃圾箱計量，一般90 升的垃圾箱每年收費平均在360 馬克左右。采取單獨計量收費的城市僅占26%。

美國

1924 年，美國加利福尼亞州的伯克利市最先征收垃圾處理費，成為國際上最早收取垃圾處理費的地區(qū)。目前，美國很多地區(qū)的垃圾處理收費實行PAYT（pay—as—you—throw）制度，屬于計量收費制度。在PAYT 制度中，需在垃圾袋上粘貼標(biāo)簽或標(biāo)牌，用戶必須將相應(yīng)標(biāo)簽或標(biāo)牌貼或系在一定容量的垃圾袋上，才能被收運。這種標(biāo)簽或標(biāo)牌由政府統(tǒng)一印制并按一定價格出售，以此向每個家庭收取垃圾排放費，其費用相當(dāng)于一個垃圾袋的費用。例如，在西雅圖，為了促使垃圾減量化，每月每戶居民四桶垃圾以下交納13. 25 美元；每增加一桶垃圾，加收9 美元。這一規(guī)定實施后，西雅圖市垃圾量減少了25%以上。

國外經(jīng)驗啟示

合理選取收費模式

垃圾處理收費是世界各國普遍的做法，發(fā)達國家己經(jīng)將其法制化、規(guī)范化，在堅持“污染者負擔(dān)”原則的前提下，施行適合各國實際的收費方式和標(biāo)準(zhǔn)，取得了良好的經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益。但值得注意的是不同地區(qū)的現(xiàn)實條件不同，采取的收費模式也不盡相同。即使是同一個國家之內(nèi)，所采取的收費模式也是差別巨大。例如，分別來自于加州、伊利諾伊州、密歇根州等的9個社區(qū)全部采用從量收費，但居于東部和中西部的社區(qū)傾向于使用垃圾袋和垃圾標(biāo)簽，而西部沿海地區(qū)卻習(xí)慣采用預(yù)定垃圾車的方式，每加侖單價從0.02到0.10美元不等。

大力推廣垃圾分類收集方式

垃圾收費制度的成功推廣與生活垃圾的分類收集存在密切關(guān)系，考慮到垃圾收費的目的性及合理性，很多國家的垃圾分類收集已發(fā)展為成熟的全民行為。以韓國為例，居民將生活垃圾分成食物垃圾、普通垃圾和再利用物。對于食物垃圾，必須先將水和異物分離后再將其放入食品垃圾袋中。之后居民在分別把裝袋的食物垃圾、普通垃圾和再利用物分別投放在指定地點，以便收取。

獎懲管理手段結(jié)合

統(tǒng)觀國外的垃圾收集制度實施，可以明確適當(dāng)?shù)莫剳徒Y(jié)合對垃圾收費的推廣及垃圾減少量均起到有利的效果。日本一些城市的可燃垃圾必須用指定垃圾袋并寫上姓名后才能丟出；同時有一定的激勵措施，即若政府免費分送的垃圾袋或者垃圾票沒有用完，可以賣回給政府或折購其他物品。日本還根據(jù)家庭人口數(shù)規(guī)定垃圾的上限，若超過就要罰款，而沒有超過的則給予表揚和現(xiàn)金獎勵，垃圾排放越少的家庭獎勵越多。每個家庭，每次垃圾和生活廢品量都會被登記在冊，每年都會對小區(qū)中垃圾和生活廢品超標(biāo)的家庭進行一次環(huán)保公示。

我國主要地區(qū)和城市生活垃圾處理收費實踐

我國當(dāng)前也有200 多個城市實行了垃圾收運處理收費制度，基本都采用定額按戶征收方式。

北京

根據(jù)“污染者付費原則”，北京市生活垃圾分類收費分為2種：一種是生活垃圾處理費，自1999年9月起開始征收，具體標(biāo)準(zhǔn)為本市居民3 元/戶·月；辦理暫住證的外地來京人員2 元/人·月。該費用不包括街巷清掃保潔費和居住小區(qū)物業(yè)管理企業(yè)收取的生活垃圾清運費；另一種是生活垃圾清運費，自1999年7月1日起開始征收，北京市將居民小區(qū)生活垃圾清運費由原來的每戶每年21預(yù)案調(diào)整為30元。但至今北京市生活垃圾收費制度仍處于理論探索與實踐階段。

廣州

2011年4月1日起廣州開始施行《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》：自2012年7月3日起，擬挑選小區(qū)試點垃圾費按袋計量收費，垃圾袋用少了的居民可能會獲得減免垃圾費獎勵。試點小區(qū)的居民將按月獲得每天兩個專用垃圾袋，一種裝廚余垃圾，一種裝其他垃圾，垃圾袋的容量在10升至14升之間。專用垃圾袋上均標(biāo)有防偽標(biāo)志的標(biāo)簽及每個家庭對應(yīng)信息的編碼。若居民使用垃圾袋超出基準(zhǔn)數(shù)（約為60個），則需另購買專用垃圾袋（約為1元/個）。

臺北

臺北市于2000 年采取強制方式實行“垃圾費隨袋征收”政策。要求民眾于垃圾投放前，按照一般垃圾、資源類可回收垃圾的分類標(biāo)準(zhǔn)對垃圾進行分類，對于分好類的資源回收類垃圾予以免費清運；其他一般垃圾必須使用專用付費垃圾袋裝袋后投放到垃圾壓縮車中統(tǒng)一收運，且有專人抽樣檢查居民的垃圾袋。臺灣專用垃圾袋分多種規(guī)格，1公升的售價為0.42元新臺幣，3公升的是1.26元新臺幣，一般是10個起售。自實施垃圾隨袋收費政策后，臺北市前后家戶垃圾量變化明顯。2009年臺北全市家庭日均產(chǎn)生垃圾（1009噸）相比2000年的（2970噸）下降約66%；掩埋場的使用量降到59噸/天。

新北市

新北市于2008年7月1日以“打造魅力新北、構(gòu)建低碳社會”為施政要項，啟動“隨袋收讓您省更多”的垃圾隨袋征收政策，以“深坑區(qū)”為首分區(qū)逐步開展垃圾費隨袋征收的推動。新北市采用垃圾費隨專用垃圾袋征收，專用垃圾袋從政府渠道購買，型號各異。隨帶征收帶來顯著效應(yīng)（表1）。

上海生活垃圾處理收費的可行性探討

上海市于2004年開始積極推進環(huán)衛(wèi)市場化改革。首先向單位征收處理費、然后逐步向居民收費，收費性質(zhì)為“經(jīng)營服務(wù)性收費”，實行基數(shù)內(nèi)外不同的收費標(biāo)準(zhǔn)。但由于種種原因和顧慮，上海至今尚未開征居民生活垃圾處理費。

收費目的

1972 年經(jīng)合組織國家（OECD）環(huán)境委員會提出“污染者付費”原則，隨后該原則又將承擔(dān)費用的對象擴展為“污染者和使用者”，即污染治理的受益者也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的費用。因此，垃圾收費的基本原則是通過收費將垃圾排放的外部性內(nèi)部化，從而有效減少垃圾的排放量、加快垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化進程并最終減少其對環(huán)境的污染。而實施居民生活垃圾收費的主要目的是運用經(jīng)濟杠桿，促進垃圾源頭減量和資源循環(huán)利用、提高無害化處理水平，宣傳環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展理念，引導(dǎo)全社會支持、參與垃圾“三化”工作，營造建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型城市的良好氛圍。所征生活垃圾處理費用用于城市生活垃圾處理和人居環(huán)境治理。

收費時機

上海開展居民生活垃圾收費的有利條件。2011年上海共產(chǎn)生生活垃圾704.16萬噸，其中收費垃圾約占到垃圾總量的30%，主要為企事業(yè)單位垃圾、餐廚垃圾、集貿(mào)市場垃圾以及水域垃圾；不收費垃圾比例仍然占到約70%，急需建立相關(guān)激勵和約束缺失機制。目前上海已初步具備了開展居民生活垃圾收費的有利條件。

1）國內(nèi)居民生活垃圾收費城市日趨增加

近年來，國內(nèi)多數(shù)城市均已陸續(xù)開展了生活垃圾收費工作，其中很多城市已經(jīng)征收了居民生活垃圾處理費，為上海開展居民生活垃圾收費創(chuàng)造了較好的輿論氛圍。

2）臺北案例對市民起到很好的宣傳教育作用

2010年上海世博會的臺北案例館向上海市民充分展示了生活垃圾分類減量方面的積極成效，成功演繹了垃圾分類對于城市生態(tài)和環(huán)境保護的積極作用，對生活垃圾收費制度及其成效起到良好的宣傳。

3）現(xiàn)行企事業(yè)單位垃圾收費工作積累了一定經(jīng)驗

上海早在2004年開征了針對企事業(yè)單位的垃圾收費，并明確垃圾收費為經(jīng)營服務(wù)性收費，確定了收費標(biāo)準(zhǔn)的管理權(quán)限，強調(diào)了專款專用原則。為本市在垃圾收費方面積累了一定經(jīng)驗，為下一步居民垃圾收費政策的出臺奠定了良好基礎(chǔ)。

上海開展居民生活垃圾收費的制約因素

1）僅僅采用定額收費難以起到良好減量效果

定額收費主要是按住戶（或個人）為收費單位，每年（或每季度、每月等）按統(tǒng)一的費率征收垃圾處理費用，其主要特征是收取固定金額的垃圾處置費，居民的繳費金額與生活垃圾的產(chǎn)生量無關(guān)，因此，選擇定額收費，難以達到通過收費實現(xiàn)居民生活垃圾分類減量目標(biāo)。

2）貿(mào)然實施隨袋收費易給城市管理帶來隱患

即使公民素質(zhì)很高的日本、臺北等，在居民生活垃圾隨袋收費初期也出現(xiàn)了較多的偷倒等情況；而香港政府則擔(dān)憂，一旦實施隨袋收費，非法棄置廢物會成為嚴重問題，導(dǎo)致政府耗用更多資源。因此，考慮到上海現(xiàn)狀，貿(mào)然實施隨袋收費存在很大的不確定性。

收費方式

居民垃圾收費制度根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，應(yīng)不斷調(diào)整完善；垃圾收費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)本市生活垃圾處理成本和居民收入水平等因素合理確定，建立價格浮動機制。在總結(jié)各類垃圾收費模式的特點及實施的合理性、可操作性的基礎(chǔ)上，本文提出以下備選方案。

1）隨水定額征收

對“獨立安裝自來水表或自備水源居人員”和“合用水表居人員”，分別實行“自來水經(jīng)營企業(yè)按戶按月定額代征”、“居（村）委會代征”模式。對代為征收的自來水經(jīng)營企業(yè)、居（村）委會給予生活垃圾處理費收費總額3-5%的手續(xù)費。對享受最低生活保障的家庭和市總工會確定的特困戶，可以免繳城市生活垃圾處理費。對未按規(guī)定繳納垃圾處理費的行為，要加收滯納金并給予相應(yīng)的行政處罰。

2）由物業(yè)管理公司代收

以各區(qū)（縣）市內(nèi)物業(yè)管理公司作為繳費主體，采取計量的方法向物業(yè)管理公司征收，即按小區(qū)核定居民生活垃圾產(chǎn)生量，根據(jù)各區(qū)確定的收費標(biāo)準(zhǔn)，向物業(yè)管理公司直接收費，物業(yè)管理公司再向居民按戶按月定額收取，每戶每月最高不超過15元。對物業(yè)管理公司覆蓋不到的居民戶，委托居（村）委會按戶按月定額代征。對代為征收的居（村）委會給予生活垃圾處理費收費總額3-5%的手續(xù)費。對享受最低生活保障的家庭和市總工會確定的特困戶，可以免繳城市生活垃圾處理費。對未按規(guī)定繳納垃圾處理費的行為，要加收滯納金并給予相應(yīng)的行政處罰。

3）隨水定額+試點隨袋激勵征收

對“獨立安裝自來水表或自備水源居人員”和“合用水表居人員”，分別實行“自來水經(jīng)營企業(yè)按戶按月定額代征”、“居（村）委會代征”模式。同時，開展部分試點小區(qū)，由各區(qū)（縣）委托轄區(qū)內(nèi)的物業(yè)，對小區(qū)居民實行月出免費發(fā)放日均兩個實名編碼制專用垃圾袋。使用超出基準(zhǔn)數(shù)（約60個），則按1元/個的標(biāo)準(zhǔn)在物業(yè)指定地點購買；若有富余，則可憑此在指定地點折算一定物業(yè)費。對代為征收的自來水經(jīng)營企業(yè)、居（村）委會給予生活垃圾處理費收費總額3-5%的手續(xù)費。對享受最低生活保障的家庭和市總工會確定的特困戶，可以免繳城市生活垃圾處理費。對未按規(guī)定繳納垃圾處理費的行為，要加收滯納金并給予相應(yīng)的行政處罰。

綜合考慮以上三種方案，針對各個方案的特點、優(yōu)缺點進行歸納對比（表2），以期獲得最優(yōu)方案。

“隨水定額+試點隨袋激勵征收”方案借助于有一個比較完善的平臺實施，覆蓋面廣、操作簡便，收費成本低，便于居民交納，具有一定的激勵效應(yīng)，在突出“污染者付費原則”的基礎(chǔ)上，有利于激勵居民從自身開始分類減量垃圾，推進居民垃圾分類減量化進程，現(xiàn)狀現(xiàn)階段較為可行。但同時仍需注重制定物業(yè)管理條例對物業(yè)管理公司向居民收取生活垃圾處置費用沒有相應(yīng)的規(guī)定，建立缺乏的協(xié)調(diào)機制。

借鑒國內(nèi)外生活垃圾收費制度制定本市生活垃圾收費標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)本著相似度高與發(fā)達程度高的雙原則，適當(dāng)靈活選取收費模式，以達到良好的經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益。

（責(zé)任編輯：笛音）