法治政府的基本理論界說(shuō)

摘要：法治是現(xiàn)代政府的基本德性，它型塑政府的品格和程式，鑲定了現(xiàn)代世俗社會(huì)人們的辦事理念和控權(quán)模式。法治政府不是單一結(jié)構(gòu)的存在，也非形式意義上的程序原則，而是集合觀念、實(shí)體、形式和程序四個(gè)層面或構(gòu)成要件的復(fù)合體。

關(guān)鍵詞：法治；法治政府；基本理論

中圖分類號(hào)：D90 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-1573（2013）01-0050-06

“世界正義工程”（The World Justice Project，簡(jiǎn)稱WJP）浩浩蕩蕩、風(fēng)靡全球，法治政府隨之“迎風(fēng)起舞”，成為政府再造的核心工程和主打模式。

作為現(xiàn)代政府治理的理想模式，法治（the rule of law）之精義在于將政府所有權(quán)力“臣服”于法律之下（under the law），依據(jù)“確定的、經(jīng)常的法律”[1]（P86）而行使，不論是立法權(quán)、行政權(quán)還是司法權(quán)都是“法律的仆人”[2]（P28），確立法律的至尊性。此語(yǔ)一出，法治，作為理念、規(guī)則和制度的運(yùn)動(dòng)，不可阻遏，其勢(shì)澎湃，貫穿于立法裝置、權(quán)力規(guī)制、政府運(yùn)作、組織管理、責(zé)任落實(shí)、司法公正、人權(quán)保障的全過(guò)程。本文就其基本理論問(wèn)題一一界說(shuō)。

一、“法治政府”的淵源追溯

何為“法治政府”？學(xué)理界成果汗牛充棟，中西方都是眾說(shuō)紛紜、莫衷一是，但有一點(diǎn)共識(shí)卻是高度一致，即當(dāng)今世界法治“不可或缺”[3]（P3）并“上升為一種全球理想”[3]（P5）。

西方對(duì)法治的推崇和褒揚(yáng)之詞溢于言表。古希臘的政治共同體——城邦（polis），被視為“善”的組織，“非為全體城邦的善而確立的法律是偽法律”[4]（P713），“法律是政府的主人、政府是法律的奴仆”[4]（P174）。亞里士多德被視為西方法治主義的翹楚，鋪墊了西方法治的底蘊(yùn)和主線，“政治平等情形下的自治；政府官員服從法律；法律與理性相等同，可抵御統(tǒng)治權(quán)力固有的濫用傾向”[5]（P11），并提出其世所周知、振聾發(fā)聵的命題，即“法治優(yōu)于一人之治”[6]（P78）。古羅馬被“古希臘化”，承襲了法治主義的傳統(tǒng)，西塞羅說(shuō)“不遵守法律的國(guó)王是暴君”[5]（P13），譴責(zé)那些不遵守法律的“強(qiáng)者”（即統(tǒng)治者），進(jìn)一步指出統(tǒng)治的本質(zhì)，“官員是說(shuō)話的法律、法律是不說(shuō)話的官員”[7]（P151）。中世紀(jì)，西方法治的養(yǎng)料和乳汁，主要來(lái)自國(guó)王與教皇間的最高權(quán)之爭(zhēng)、日耳曼習(xí)慣法和《大憲章》，其精神、原則與制度設(shè)計(jì)鋪陳了近代法治主義和憲政主義的礦脈資源，如阿奎那秉持了自然法的精神，堅(jiān)持認(rèn)為“不正義的法律根本不是法律”[8]（P97）。即便是奉行絕對(duì)專制主義的路易十四，也臣服于自然法的真理，“國(guó)王得到臣民的服從，他自己服從法律”[9]（P408）。日耳曼習(xí)慣法，“君主處于法律之下”一直以來(lái)廣泛地被視為中世紀(jì)法治的獨(dú)立淵源。《大憲章》的“正當(dāng)法律過(guò)程”為近現(xiàn)代“正當(dāng)程序原則”供給了源頭活水，并把普通法院、陪審團(tuán)和司法中立裁判增益到前所未有的高度，為近現(xiàn)代法治添加了多彩的顏料。洛克，被奉為近代自由主義和法治主義的鼻祖，社會(huì)契約在他那里獲得了最具有影響力的表述，這一傳統(tǒng)以理想化的措辭解釋了法律與國(guó)家的起源，“在自然狀態(tài)下，沒(méi)有法律的生命是不安全的，易于發(fā)生爭(zhēng)端；維護(hù)和平需要法律，公平的法律需要實(shí)施者和法官”[5]（P42）。政府的目的或者善，就是在社會(huì)契約中受法律的支配，尊重和保護(hù)個(gè)體的自治，生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、自由權(quán)、革命權(quán)不受剝奪，由高于國(guó)家法之上的自然法規(guī)定。洛克無(wú)疑把近代法治主義推向了一個(gè)新的高度，但其對(duì)自由、法治的論述和捍衛(wèi)多帶財(cái)產(chǎn)性限定。盧梭因襲了西方自由的傳統(tǒng)，他的社會(huì)契約帶有明顯的直接民主和大眾化的趨向，但他對(duì)法治的推崇依然激情不減，“一個(gè)人服從他為自己規(guī)定的法律就是自由”[10]（P83）。用法律來(lái)保障自由，排除和阻隔王權(quán)或政府權(quán)力的擴(kuò)張，是近現(xiàn)代憲政主義的精髓和意蘊(yùn)。孟德斯鳩的表述更加精辟以及流傳甚廣，“自由就是做法律所許可的一切事情的權(quán)利”[11]（P161）。當(dāng)然，我們必須明確，那個(gè)時(shí)代的自由與現(xiàn)在的自由相比無(wú)疑狹隘得多，更沒(méi)有觸及到資產(chǎn)階級(jí)的私有制和下層公民的社會(huì)權(quán)利保障，而只是作為法律性姿態(tài)的自由，不全是社會(huì)實(shí)態(tài)性的自由，這種個(gè)人享有身體和思想不受政府干涉的完整性的權(quán)利的自由觀是西方“自由主義傳統(tǒng)中標(biāo)準(zhǔn)的自由觀”[12]（P271）。在自由主義的社會(huì)—文化語(yǔ)境中，法治獲得了運(yùn)用理性和科學(xué)祛除無(wú)知和迷信的精神信條，并構(gòu)成近現(xiàn)代啟蒙運(yùn)動(dòng)（Enlightenment）不可或缺的文化因子和秩序規(guī)范。法治成為中立性的度量衡，前所未有地受到遵從，是“據(jù)以構(gòu)建政府和法律體系的正確原則”[13]（P9-33）。“如果同一個(gè)人或者由重要人物、貴族或平民組成的同一個(gè)機(jī)關(guān)行使這三個(gè)權(quán)力，即制定法律權(quán)、執(zhí)行公共決議權(quán)和裁判私人犯罪或爭(zhēng)訟權(quán)，則一切都完了。”[11]（P162）這就是后世長(zhǎng)盛不衰的三權(quán)分立原則，由洛克開(kāi)創(chuàng)并由孟德斯鳩完善的權(quán)力分立原則，奠定了近現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的框架和基礎(chǔ)，此后的資本主義國(guó)家和民族獨(dú)立國(guó)家都深受此影響。在福利國(guó)家構(gòu)建過(guò)程中，戴雪的1888年的《憲法精義》首次對(duì)法治作出了杰出的現(xiàn)代詮釋和分析，即后人津津樂(lè)道的法治“三層含義說(shuō)”：第一，“除非明確違反國(guó)家普通法院以慣常方式確立的法律，任何人不受懲罰，其人身或財(cái)產(chǎn)不受侵害。在這種意義上，法治與任何人掌權(quán)者個(gè)人的廣泛、武斷或任意權(quán)力之強(qiáng)制行使為基礎(chǔ)的政府制度相對(duì)立。”[14]（P110）第二，普通法律面前人人平等，即政府官員不應(yīng)該享有特別豁免權(quán)或者特權(quán)，在司法面前不應(yīng)該區(qū)別與其他所有人。第三，“凡憲章所有規(guī)則……不但不是個(gè)人權(quán)利的淵源，而且只是由法院規(guī)定與執(zhí)行個(gè)人權(quán)力后所產(chǎn)生的效果。”[15]（P244-245）戴雪的“三層含義說(shuō)”尤其強(qiáng)調(diào)普通法院的功能和價(jià)值，把私法提升到公法之上，成為保護(hù)公民的關(guān)鍵。戴雪的法治思想透視了英國(guó)法治成長(zhǎng)的典型路徑，即進(jìn)化論或經(jīng)驗(yàn)理性主義的法治模式，這與歐洲大陸大部分國(guó)家的構(gòu)建理性主義法治道路相映成趣。面對(duì)日益盛行的社會(huì)福利國(guó)家，與戴雪相比，哈耶克對(duì)政府的自由裁量權(quán)更是深感恐懼，“專斷的行政強(qiáng)制與法治這一英國(guó)自由的珍貴基礎(chǔ)之逐漸瓦解”[16]（P43）。戴雪和哈耶克都預(yù)設(shè)了法律與自由裁量之間的基本對(duì)立，將自由裁量等同于專斷的意志。哈耶克還提出了一個(gè)簡(jiǎn)潔而頗具影響的法治定義：“剝奪一切技術(shù)細(xì)節(jié)，這意味著政府在其一切行為中都受事先頒布的確定規(guī)則的約束——這些規(guī)則使得有可能相當(dāng)確定地預(yù)測(cè)當(dāng)局在既定情形下將如何使用其強(qiáng)制力，有可能以這種知識(shí)為基礎(chǔ)規(guī)劃個(gè)人事務(wù)。”[16]（P80）哈耶克認(rèn)為。法律體系的一切規(guī)則具有三個(gè)屬性：“法律必須是普遍的、平等的和確定的。”[17]哈耶克認(rèn)識(shí)到不可能讓任何法律體系都完全達(dá)到這三個(gè)屬性，但他相信仍然可以近似地達(dá)到。哈耶克在捍衛(wèi)法治是自由的基石這點(diǎn)上功不可沒(méi)，抵制了法西斯全能主義和東方專制主義對(duì)人權(quán)和公民社會(huì)的侵蝕，肥沃了現(xiàn)代國(guó)家正當(dāng)性的理想秩序和人權(quán)精神，論證了法治之道德性資源不可缺失。20世紀(jì)60年代，新自然主義的代表人物之一，美國(guó)法學(xué)家富勒，提出了舉世聞名的法治八項(xiàng)原則，即“法的一般性、公開(kāi)性、不溯及既往（可預(yù)見(jiàn)性）、清楚的（明確的）、沒(méi)有矛盾（法律規(guī)定的一致性）、能夠被遵守（可操作性）、穩(wěn)定性、官方行為與法律規(guī)定的一致性（政府守法）”[18]（P46-94）。富勒對(duì)法律的價(jià)值屬性有“外在道德”和“內(nèi)在道德”之分，此法治的八項(xiàng)原則是指法律的“內(nèi)在道德”。此后，西方的法學(xué)家大多以此為基礎(chǔ)，對(duì)法治的一般要求進(jìn)行了延展，如強(qiáng)調(diào)司法獨(dú)立、司法審查、律師自由等。20世紀(jì)80年代，菲尼斯和拉茲也都提出了法治的八項(xiàng)原則，但都與富勒的法治八原則沒(méi)有原則性的區(qū)別，這里就不贅述。在當(dāng)代，法治逐漸邁向了“國(guó)際法”時(shí)代[19]。這恰恰說(shuō)明，法治隨著經(jīng)濟(jì)全球化而風(fēng)靡全球，其思想、原則和精神已經(jīng)滲透到社會(huì)有機(jī)體的邊邊角角。“地球村”時(shí)代急切地呼喚高層次的法治治理，不久的將來(lái)，“國(guó)際性法治”或“法治的國(guó)際性構(gòu)建”必然成為一種強(qiáng)勁趨勢(shì)。

盡管中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)儲(chǔ)備豐腴的法制資源，但學(xué)界主流觀點(diǎn)都認(rèn)為我國(guó)沒(méi)有現(xiàn)代意義上的法治，即西方近現(xiàn)代規(guī)格上的法治。中國(guó)的法治需求內(nèi)在地發(fā)軔于自身的現(xiàn)代化歷史邏輯，梁?jiǎn)⒊_(kāi)現(xiàn)代法治之先河，引領(lǐng)中國(guó)法治規(guī)劃之風(fēng)騷，但其成果主要是學(xué)術(shù)性的譯介和引入，其原創(chuàng)性和構(gòu)建力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。梁?jiǎn)⒊M管沒(méi)有讓法治落地生根，然而畢竟奏響了法治中國(guó)化的號(hào)角，推動(dòng)了中國(guó)法治化的實(shí)踐。孫中山是法治中國(guó)化的第一個(gè)真正的追尋者、踐行者，《五權(quán)憲法》《中華民國(guó)臨時(shí)約法》是其光耀的典范，為后來(lái)中國(guó)的法治建設(shè)積淀了豐富的思想資源、文化因子和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。改革開(kāi)放后，法學(xué)界對(duì)法治的研究涌現(xiàn)出高潮，中國(guó)的法治化也進(jìn)入新的歷史時(shí)代。學(xué)理界對(duì)法治范疇有多樣性的認(rèn)識(shí)和界定。張文顯認(rèn)為，“法治是一個(gè)內(nèi)涵民主、自由、平等、人權(quán)、理性、文明、秩序、正義、效率與合法性等諸社會(huì)價(jià)值的綜合觀念”，表征一種治國(guó)方略或社會(huì)調(diào)控方式，表征一種行為方式，也表征一種良好的秩序狀態(tài)[20]。徐顯明認(rèn)為，“法治有著精神的、實(shí)體的和形式的三個(gè)方面構(gòu)成要件。其中法治的精神要件包括善法、惡法價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的確立，法律至上地位的認(rèn)同，法的統(tǒng)治觀念的養(yǎng)成，權(quán)利文化人文基礎(chǔ)的建立。法治的實(shí)體要件包括法律對(duì)待公共權(quán)力、國(guó)家責(zé)任、個(gè)人權(quán)利、社會(huì)自由、公民義務(wù)的原則和制度。法治的形式要件包括法制的統(tǒng)一性、法律的一般性、規(guī)范的有效性、司法的中立性和法律工作的職業(yè)性。”[21]夏勇認(rèn)為，“法治是一項(xiàng)歷史成就、一種法制品德、一種道德價(jià)值和一種社會(huì)實(shí)踐”。他還把法治的形式意義表述為“法治的十大規(guī)誡”，即有普遍的法律、法律為公眾知曉、法律可預(yù)期、法律明確、法律無(wú)內(nèi)在矛盾、法律可循、法律穩(wěn)定、法律高于政府、司法權(quán)威和司法公正。[22]孫笑俠認(rèn)為，“法治除了治國(guó)方略之外，還具有辦事原則、法制模式、法律精神和社會(huì)秩序等幾層含義。”[23]李林認(rèn)為，法治“在理念層面上，主要是指統(tǒng)治和管理國(guó)家的理論、思想、價(jià)值、意識(shí)和學(xué)說(shuō)；在制度層面上，法治主要是指在法律基礎(chǔ)上建立或形成的概括了法律制度、程序和規(guī)范的各項(xiàng)原則；在運(yùn)行層面上，法治則主要是指法律秩序和法律實(shí)現(xiàn)的過(guò)程及狀態(tài)。”[24]（P241）學(xué)者們對(duì)法治的探討體現(xiàn)了法治的多樣性指向，反映出他們對(duì)法治的嚴(yán)密思考和深邃洞見(jiàn)。也有學(xué)者提出來(lái)，要把社會(huì)主義法治與資本主義法治區(qū)分開(kāi)來(lái)，社會(huì)主義法治是更完善、更高層次的現(xiàn)代法治，我們主張的是人民的依法治國(guó)，是保證人民當(dāng)家做主、為社會(huì)主義和人民群眾服務(wù)的依法治國(guó)[25]。在實(shí)踐層面，“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”已經(jīng)入憲，成為憲法性規(guī)范，這彰顯了我國(guó)民主政治建設(shè)的巨大進(jìn)步。

挖掘西方和中國(guó)的法治資源，結(jié)合中國(guó)的具體國(guó)情，在思想旨趣上進(jìn)行創(chuàng)新性置換和構(gòu)造，凝結(jié)出中國(guó)特色的社會(huì)主義法治體系，這對(duì)于社會(huì)主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、和諧社會(huì)以及人的全面自由發(fā)展無(wú)疑具有重大的推動(dòng)作用。

二、“法治政府”的內(nèi)涵界說(shuō)

縱觀世界法治的理論資源和實(shí)踐姿態(tài)，就其精準(zhǔn)而言，亞里士多德的界定最為著名和經(jīng)典，即“已成立的法律獲得了普遍的服從，而大家服從的法律又應(yīng)該本身是制定的良好的法律”[26]（P199）。從這一思想要旨和內(nèi)在精神詮釋法治政府（或法治城邦、法治國(guó)家），廣義而言，應(yīng)該包括三層涵義：（一）理念層面，法治政府強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)，崇尚憲法法律至上，強(qiáng)調(diào)一致性，反對(duì)因人而異，弘揚(yáng)民主，倡導(dǎo)共和，即“法律是國(guó)王”；（二）原則層面，倡行人民主權(quán)原則、法律至上原則、法律面前人人平等原則、嚴(yán)格依法辦事原則、限制自由裁量權(quán)原則、司法獨(dú)立和律師自由原則、分權(quán)制衡原則、人權(quán)保障原則、法律統(tǒng)一性原則、權(quán)利救濟(jì)原則；（三）制度層面，實(shí)施權(quán)力制約制度、代議民主制、人權(quán)保障制度、政黨制度、司法獨(dú)立制度、律師自由制度、違憲審查制度。這里尤其要強(qiáng)調(diào)幾點(diǎn)：第一，法治政府并不排斥人的作用的發(fā)揮，人是法律的“信徒”，而不是法律的奴仆；第二，法治政府是良法之治，法西斯之流的政府不能稱之為名副其實(shí)的法治政府；第三，法治政府是有限政府且績(jī)效政府，而非“守夜人”（亞當(dāng)·斯密《國(guó)富論》里對(duì)政府的定位）式的消極被動(dòng)式的傳統(tǒng)政府。綜上所述，不難看出，廣義的法治政府的內(nèi)涵體系清晰可見(jiàn)，一目了然。法治政府的核心和神髓在于依法行政或行政法治。英國(guó)著名行政法學(xué)家威廉·韋德一語(yǔ)中的、洞見(jiàn)深邃，指出依法行政具體多層含義，“第一層含義是所有事情都必須依法進(jìn)行，政府行使權(quán)力的所有行為都必須有嚴(yán)格的法律準(zhǔn)據(jù)；第二層含義是政府必須根據(jù)公認(rèn)的限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事；第三層含義是政府行為是否合法的爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)由完全獨(dú)立于行政之外的法官裁決；第四層含義是法律必須平等地對(duì)待政府和公民。”[27]（P25-28）

三、“法治政府”的基本特征

法治政府即法治下的民主國(guó)家，由法律控制、約束其所有行為，最重要的是約束政府權(quán)威以保護(hù)個(gè)人自由，因此，“法律根植于法治國(guó)家中并用于授予合法性”[28]（P6）。法治政府的特征在與專制政府、人治政府的對(duì)比中，才能得到確證。社會(huì)主義法治政府是與社會(huì)主義制度融為一體的法治政府，具有自己的獨(dú)特的特征。

第一，法治政府是有限政府，而非全能政府。簡(jiǎn)言之，有限政府是指法源、規(guī)模、職能、限度、時(shí)效都是有據(jù)且有限的政府。從現(xiàn)代憲政主義的角度來(lái)講，憲政的題中之義就是對(duì)政府權(quán)力的規(guī)制和限定。路易斯·亨金認(rèn)為，“憲政意味著政府受制于憲法，意味著一種有限政府，即政府只享有人民同意授予它的權(quán)力并只為了人民同意的目的，而這一切又受制于法治，它還意味著權(quán)力的分立以避免權(quán)力集中和專制危險(xiǎn)。憲政還意味著廣泛私人領(lǐng)域的保留和每個(gè)個(gè)人權(quán)利的保留。”[29]（P11）根據(jù)西方的法律文化傳統(tǒng)，法律是被發(fā)現(xiàn)的，而不是國(guó)家創(chuàng)制的。這就是說(shuō)，在實(shí)在法之前有先驗(yàn)的、超然的自然法或上帝法。以此為基據(jù)，西方對(duì)政府的賦權(quán)往往排除絕對(duì)權(quán)力原則。自然權(quán)利理論、社會(huì)契約理論和分權(quán)制衡理論都是對(duì)有限政府的鍛筋強(qiáng)骨的精神再造和靈魂型塑。政府權(quán)力從屬于憲法法律，權(quán)力的來(lái)源和行使遵循法律優(yōu)先和法律保留原則。因而，有限政府表現(xiàn)為衍生性、從屬性、受動(dòng)性和規(guī)范性，這在西方被稱為“消極法治原則”，與福利國(guó)家的“積極法治原則”相對(duì)應(yīng)。

第二，法治政府是誠(chéng)信政府，而非失信政府。誠(chéng)實(shí)守信原則是民法中的“霸王條款”，現(xiàn)在逐漸適用于公法領(lǐng)域。誠(chéng)信原則具有衡平法和自然法的功能，在整體上對(duì)公法秩序進(jìn)行價(jià)值調(diào)控，它統(tǒng)帥實(shí)在法體系并保證公法在統(tǒng)一自然法理念下發(fā)展。打造誠(chéng)信政府，就意味著政府在行使國(guó)家權(quán)力、進(jìn)行公共管理的過(guò)程中，堅(jiān)持誠(chéng)實(shí)守信原則，并以此作為規(guī)范和約束自己行為的準(zhǔn)繩。政府誠(chéng)信是社會(huì)及公眾對(duì)政府品質(zhì)的主觀價(jià)值判斷，是政府形象的核心元素之一。建設(shè)誠(chéng)信政府要堅(jiān)持以下次級(jí)原則：其一，遵循善意行政原則。即主觀上誠(chéng)意，不欺詐民眾；保持法律和法令的穩(wěn)定和可預(yù)期，具有現(xiàn)實(shí)可能性、可操作性，不出爾反爾；為相對(duì)人著想，便民服務(wù)，公開(kāi)透明，不搞暗箱操作；言出必行，勇于為自己的行為擔(dān)當(dāng)責(zé)任，不推卸責(zé)任；建立政府信用評(píng)價(jià)機(jī)制、失信懲戒機(jī)制和失信的救濟(jì)、賠償機(jī)制。其二，遵循信賴保護(hù)原則。堅(jiān)持法不溯及既往；撤銷或廢除行政行為時(shí)要有更強(qiáng)理由，并保護(hù)相對(duì)人的信賴?yán)妫恍姓兄Z應(yīng)當(dāng)遵守，信賴?yán)嬉勒展婧饬吭诔蜂N行政行為時(shí)需要保護(hù)，且不得撤銷。

第三，法治政府是透明政府，而非幽晦政府。透明政府是指權(quán)力的來(lái)源、規(guī)則、行使、監(jiān)督和糾錯(cuò)全環(huán)節(jié)、全過(guò)程都公開(kāi)，具有高度透明度的政府。政府透明是政治文明的可貴品質(zhì)和重要基礎(chǔ)，對(duì)于建立人民對(duì)政府的信任并強(qiáng)化政府責(zé)任具有重要的戰(zhàn)略意義。經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿馬蒂亞·森指出，“在一個(gè)允許輿論相對(duì)自由的民主國(guó)家中，是沒(méi)有真正的貧困的。掌握充分的信息，有利于公眾對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)充分的信息也是公眾對(duì)政府行為進(jìn)行有效討論的基礎(chǔ)。”[30]（P142-143）通過(guò)對(duì)公開(kāi)內(nèi)容作過(guò)程性的分析，可以把公開(kāi)分為權(quán)力行使程序的公開(kāi)、權(quán)力行使結(jié)果的公開(kāi)和權(quán)力行使過(guò)程獲取信息的公開(kāi)。如果對(duì)公開(kāi)作類型化的界分的話，則可以把公開(kāi)分為信息公開(kāi)、立法公開(kāi)、行政公開(kāi)和審判公開(kāi)等。我國(guó)的《政府信息公開(kāi)條例》已經(jīng)通過(guò)，現(xiàn)在亟需加強(qiáng)的是抓緊通過(guò)《政府信息公開(kāi)法》，以擎引法治政府建設(shè)。信息公開(kāi)具有重要的功效和意義：其一，信息公開(kāi)是政府公共性的要求，通過(guò)信息公開(kāi)、公開(kāi)討論，能有效地阻遏政府按照自己的偏好恣意妄為；其二，信息公開(kāi)是民主參與政府運(yùn)作過(guò)程的需要，信息公開(kāi)是民主參政的前提，人民可以利用政府公開(kāi)的信息對(duì)政府決策提供意見(jiàn)和實(shí)施壓力；其三，信息公開(kāi)是公民行使、實(shí)現(xiàn)知情權(quán)和表達(dá)自由的要求，公民的表達(dá)自由依賴于政府掌握的大量信息；其四，信息公開(kāi)是反腐倡廉的需要，陽(yáng)光是最好的防腐劑，信息的公開(kāi)能有效鏟除特殊利益集團(tuán)賴以滋生的土壤。

第四，法治政府是良政政府，而非劣績(jī)政府。良政是政府治理的高質(zhì)量形態(tài)，是指能夠有效實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)、履行政府職能并保持高效率運(yùn)轉(zhuǎn)的政府。政府是提供公共服務(wù)的強(qiáng)力型社會(huì)組織，應(yīng)當(dāng)高效率地輸出公共產(chǎn)品，適應(yīng)社會(huì)和民眾的需求，亦即政府的高效率是維持政府合法性和權(quán)威性的先決條件。因此，對(duì)權(quán)力的限制應(yīng)當(dāng)以確保政府的社會(huì)政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及自身的良態(tài)運(yùn)行為前提。在某種意義上，效率意味著時(shí)間的節(jié)省和集約化，意味著政府成本的減少和政府公信力的倍加。西方很多國(guó)家雖然在政府的法治化上做得很好，控制了權(quán)力專斷和濫用，但一直績(jī)效不高、民眾抱怨不斷。如何既能借鑒西方法治政府建設(shè)的優(yōu)點(diǎn)，又能規(guī)避其短板，對(duì)我國(guó)法治政府建設(shè)來(lái)說(shuō)，具有重要的借鑒意義。高效率的良政政府要求：其一，在組織形態(tài)上，機(jī)構(gòu)設(shè)置精干、科學(xué)、規(guī)范，部門之間以及部門內(nèi)部成員之間職權(quán)職責(zé)劃工明確，避免機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、職權(quán)交叉或權(quán)力真空等現(xiàn)象的出現(xiàn)。其二，在技術(shù)形態(tài)上，充分利用現(xiàn)代信息科技，做實(shí)電子政務(wù)。以信息網(wǎng)絡(luò)為平臺(tái)，綜合運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，把管理和服務(wù)職能進(jìn)行有機(jī)合成，通過(guò)組織機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化重組，超越時(shí)空與組織局限，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)化和高效化。推動(dòng)“政府超市”工程、“一站式”行政服務(wù)和3A服務(wù)（即在任何時(shí)間anytime、任何地點(diǎn)anywhere和任何人anybody）。其三，在程序規(guī)則上，嚴(yán)格遵守法定時(shí)限，不得無(wú)顧拖延、懈怠松弛，更不能久拖不決，應(yīng)及時(shí)排除程序當(dāng)中的障礙，提高工作效率。其四，在服務(wù)意識(shí)上，樹(shù)立公仆意識(shí)、便民意識(shí)、高效意識(shí)、便捷意識(shí)和敬業(yè)意識(shí)，建立效率評(píng)價(jià)體系，健全相應(yīng)的激勵(lì)和約束機(jī)制。

第五，法治政府是責(zé)任政府，而非無(wú)責(zé)政府。責(zé)任政府是權(quán)責(zé)一致、對(duì)行為自負(fù)其責(zé)的政府。責(zé)任政府的理念本質(zhì)是由政府與人民的關(guān)系決定的。根據(jù)現(xiàn)代人民主權(quán)理論，國(guó)家或政府的權(quán)力來(lái)源于人民的授予，這就在政府與人民之間形成了委托授權(quán)關(guān)系。因此，政府應(yīng)當(dāng)向人民負(fù)責(zé)，并且不可推卸。依據(jù)行政學(xué)者斯塔林（Grover Starling）的說(shuō)法，政府責(zé)任涵蓋如下的基本內(nèi)容：第一，回應(yīng)。這就意味著政府對(duì)民眾對(duì)政策變革的接納和對(duì)民眾要求作出反應(yīng)，并采取積極措施解決問(wèn)題。第二，彈性。在政策形成和執(zhí)行中，政府不能忽略不同群體、不同區(qū)域或?qū)φ吣繕?biāo)達(dá)成的情景差異。第三，能力。行政責(zé)任同樣要求政策的制定和執(zhí)行受到恰當(dāng)?shù)摹⒄J(rèn)可的目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的指引，政府的行為應(yīng)當(dāng)是謹(jǐn)慎的，而非倉(cāng)促的，應(yīng)當(dāng)關(guān)注結(jié)果，不玩忽職守。同時(shí)政府的行為應(yīng)當(dāng)是有效率的和有效能的。第四，正當(dāng)程序。政府的行為應(yīng)當(dāng)受到法律的約束，而非受到武斷的意志的支配，非經(jīng)法律程序不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)。第五，責(zé)任。一個(gè)組織必須對(duì)其外部的某些人和某些事負(fù)責(zé)，做了錯(cuò)事，一些人必須承擔(dān)責(zé)任。第六，誠(chéng)實(shí)。政府人必須如實(shí)地告知公共信息，不能欺詐，并勤勉地工作，塑造良好的政府形象。從類型上來(lái)劃分，政府承擔(dān)的責(zé)任包括社會(huì)責(zé)任、政治責(zé)任、法律責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任和道義責(zé)任。所以，為了落實(shí)政府的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)完善相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，將責(zé)任評(píng)價(jià)納入組織績(jī)效的評(píng)價(jià)當(dāng)中，并將責(zé)任與人事任用、晉升、福利、處分相掛鉤。

四、“法治政府”的構(gòu)成要件

從法治誕生人間，法治的構(gòu)成要件就一直在探討和生成中，世界各國(guó)為此孜孜以求，其成果也熠熠生輝。德國(guó)聯(lián)邦憲法法院確定的法治構(gòu)成要件有：多數(shù)人統(tǒng)治的民主原則；選舉法原則；權(quán)力分立制衡原則；反對(duì)的權(quán)利；法律的確定性；政權(quán)的合法性；司法獨(dú)立；人權(quán)保障優(yōu)先，尤其是平等的普遍原理；由法定法官審理的權(quán)利；未經(jīng)法律不得采取懲罰措施；刑事立法不得追溯；獲得法庭聽(tīng)證的權(quán)利。[31]（P32）格哈德·魯別爾茲認(rèn)為，法治有實(shí)質(zhì)和程序兩個(gè)方面的要件。其中，法治的程序要件包括：任何法律的適用應(yīng)當(dāng)依據(jù)其普遍性和公開(kāi)性；任何重要的政府行為必須有議會(huì)的法令授權(quán)；正義的法庭以及政府權(quán)威都受法律限制；政府經(jīng)過(guò)人民的同意，具有合法性；法律優(yōu)先與法律保留；權(quán)力分立；法律的保護(hù)應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖ＷC，每個(gè)公民能在獨(dú)立的法庭上伸張權(quán)利等。法治的實(shí)質(zhì)要件包括：確保基本權(quán)利；相稱原則；任何權(quán)威采取的手段從直接相關(guān)者的視角來(lái)看最終必須是標(biāo)準(zhǔn)一致的、合法的；法律優(yōu)先于政治等。[32]（P12-13）克勞斯·斯特恩明確指出了法治的要件：在法治下，國(guó)家在經(jīng)憲法程序正式通過(guò)的法律基礎(chǔ)上行使權(quán)力，并以此保障自由、公正以及法的確定性。[28]（P6）由此可見(jiàn)，法治政府不是單一結(jié)構(gòu)的存在，也非形式意義上的程序原則，而是集合觀念、實(shí)體、形式和程序四個(gè)層面或構(gòu)成要件的復(fù)合體。其中，觀念要件是法治政府的靈魂，它是牽引法治政府建設(shè)的思想理念，具體包括人民主權(quán)觀念、權(quán)利本位觀念、法律至上觀念、良法觀念、依法行政觀念、自覺(jué)守法觀念和對(duì)法的忠誠(chéng)觀念等；實(shí)體要件是法治政府的骨骼，它支撐法治政府建設(shè)的整體制度框架，具體包括代議民主制、三權(quán)分立制、司法獨(dú)立制度、官員選舉制、違憲審查制度、律師自由制度、媒體言論自由制度、權(quán)利救濟(jì)制度和程序法定制度等；形式要件是法治政府的皮肉，它是法治政府的外在表征，具體包括完整和諧的法律體系、法律的普遍性、公開(kāi)性、可預(yù)期性、明確性、可循性、穩(wěn)定性、嚴(yán)格的執(zhí)法程序制度、司法獨(dú)立公正和法律職業(yè)專業(yè)化等；程序要件是法治政府的血液，它促成法治政府的有效運(yùn)行，具體包括立法程序、選舉程序、行政程序、司法程序、救濟(jì)程序和處罰程序等。觀念、實(shí)體、形式和程序四者相互滲透、彼此依存、密不可分，共同貫穿于法治政府建構(gòu)的過(guò)程中。

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責(zé)任編輯、校對(duì)：王巖云

Basic Theory of the Government by Law

Si Kailin

（Department of Social Science， Changzhou Engineering Vocational Technical Institute， Changzhou 213164， China）

Abstract： The rule of law is the basic character of modern government， it shapes characters and programs of the government， sets people's idea and control mode in the modern secular society. Government under the rule of law is not the existence of single structure， and isn't also the form sense of the process principle， but a collection of ideas， entity， form and application of four level or complex constitutive requirements.

Key words： rule of law； the government under the rule of law； basic theory