淺析日本農(nóng)村養(yǎng)老保障制度對(duì)我國(guó)的啟示

[摘 要] 日本在二戰(zhàn)后經(jīng)過(guò)半個(gè)世紀(jì)的建設(shè)基本建立了覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，社會(huì)保障體系的建立健全為日本戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的迅速恢復(fù)和繁榮發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。其中，農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和發(fā)展提供了許多可資借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。本文梳理了日本農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的變革歷程，總結(jié)了日本農(nóng)村養(yǎng)老保障制度對(duì)于完善我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的幾點(diǎn)啟示。

[關(guān)鍵詞] 日本；農(nóng)村養(yǎng)老保障制度；養(yǎng)老保障模式

[中圖分類號(hào)] F840.67 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2013）03- 0036- 03

1 引 言

在現(xiàn)有已經(jīng)建立社會(huì)保障制度的國(guó)家當(dāng)中，大部分的國(guó)家和地區(qū)都建立了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并且一半以上的國(guó)家都將制度的覆蓋范圍擴(kuò)展到了農(nóng)村人口。從建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋過(guò)程上來(lái)看，體現(xiàn)出先城鎮(zhèn)后農(nóng)村、先雇員后家屬、先從業(yè)人口后非從業(yè)人口的規(guī)律。然而，由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力、政治體制、傳統(tǒng)習(xí)俗、文化背景的差異，各國(guó)又構(gòu)建了不同的模式，主要有：以德國(guó)、美國(guó)、日本、韓國(guó)為代表的社會(huì)保險(xiǎn)型；以英國(guó)、瑞典、加拿大為代表的福利保險(xiǎn)型；以智利和新加坡為代表的儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)型。各國(guó)多年的養(yǎng)老保障實(shí)踐表明，各種模式均具有其值得我國(guó)借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。其中，日本同我國(guó)同屬亞洲國(guó)家，養(yǎng)老保障制度建立的過(guò)程中面臨的人口老齡化、城市化、城鄉(xiāng)差距等問(wèn)題和我國(guó)有許多相似的地方，因此日本的經(jīng)驗(yàn)非常值得我國(guó)借鑒。

2 日本農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的發(fā)展歷程

日本的農(nóng)村社會(huì)保障體系主要形成于二戰(zhàn)后，在經(jīng)歷了半個(gè)世紀(jì)的建設(shè)后逐步建立了覆蓋農(nóng)村的社會(huì)保障體系并成為整個(gè)日本社會(huì)保障體系中不可分割的一部分。從日本農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，其主要依賴于政府的高度重視、財(cái)政的持續(xù)投入和法律的堅(jiān)實(shí)保障。

2.1 日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的形成

二戰(zhàn)前日本老人主要以家庭養(yǎng)老為主，老年人依靠長(zhǎng)子撫養(yǎng)和照顧，遇到問(wèn)題基本靠家庭內(nèi)部互相幫助。20世紀(jì)50年代以后日本開(kāi)始探索建立面向農(nóng)村居民和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1958年日本成立了國(guó)民年金委員會(huì)，隨后，委員會(huì)制定了《國(guó)民年金制度綱要》，并于1959年正式頒布了《國(guó)民年金法》，要求未加入其他公共養(yǎng)老保險(xiǎn)的必須參加該保險(xiǎn)，即將原來(lái)未納入公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的廣大農(nóng)民、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者依法強(qiáng)制納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中。《國(guó)民年金法》規(guī)定日本年滿20周歲以上，60周歲以下的農(nóng)民、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者等均必須參加，繳費(fèi)年限為25年，領(lǐng)取國(guó)民年金的年齡為65歲。繳費(fèi)型國(guó)民年金制度的建立逐步擴(kuò)大了日本養(yǎng)老金制度的覆蓋面，也推動(dòng)了日本養(yǎng)老年金制度的發(fā)展。

2.2 日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展

20世紀(jì)70年代，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的變化，包括農(nóng)村社會(huì)保障體系在內(nèi)的日本整個(gè)社會(huì)保障體系不斷得到補(bǔ)充、改革。石油危機(jī)對(duì)日本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成重創(chuàng)，日本經(jīng)濟(jì)由10%的增長(zhǎng)率跌落到1974年的負(fù)增長(zhǎng)。日本一度出現(xiàn)大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，農(nóng)村勞動(dòng)者涌入城市后對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)的一個(gè)最重要的影響就是大量農(nóng)民退出國(guó)民年金保險(xiǎn)，養(yǎng)老金收入額明顯下降。與此同時(shí)，日本人口老齡化現(xiàn)象加重了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的負(fù)擔(dān)，養(yǎng)老金多次出現(xiàn)入不敷出的局面。在眾多的壓力面前，日本政府1982年頒布了“老人保健法”，1984年內(nèi)閣會(huì)議通過(guò)實(shí)施公共年金一體化改革方案，1985年修改了“國(guó)民年金法”，使得國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)成為全體國(guó)民共同的“基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)”。20～60歲的日本國(guó)民作為一種義務(wù)均須參加國(guó)民年金。國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)是強(qiáng)制性的保險(xiǎn)制度，它與個(gè)人收入無(wú)關(guān)，主要是為老年人提供基本收入保障，任何老年人均有權(quán)享受，即“國(guó)民皆年金”、“國(guó)民皆保險(xiǎn)”，從而形成了日本三支柱養(yǎng)老保障體系的第一支柱。

第二支柱是農(nóng)業(yè)者年金。1970年5月制定了《農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者年金基金法》，并于次年正式實(shí)施農(nóng)業(yè)者年金制度。其保險(xiǎn)對(duì)象為農(nóng)村地區(qū)除厚生年金、共濟(jì)年金的加入者及其配偶之外的具備國(guó)民年金被保險(xiǎn)者資格的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者及其后繼者。本著自愿的原則，對(duì)于農(nóng)民因進(jìn)城或者滿65周歲而轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，政府會(huì)提供一定優(yōu)惠政策，即在支付其國(guó)民年金的基礎(chǔ)上進(jìn)一步支付農(nóng)民年金，這是日本政府向不滿足于基礎(chǔ)保險(xiǎn)的較富裕的農(nóng)戶提供的一種保險(xiǎn)方式，是國(guó)民年金的重要補(bǔ)充。除此之外，日本政府為了有效地縮小不同行業(yè)間、不同地區(qū)間的差距，1991年制定了《國(guó)民年金基金法》，向不滿足于國(guó)民年金的農(nóng)民、自營(yíng)業(yè)者提供更高層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)，凡20周歲以上60周歲以下的農(nóng)民、自營(yíng)業(yè)者均可自愿參加，按月繳納定額的“附加保險(xiǎn)費(fèi)”，65周歲后，在享受?chē)?guó)民年金的同時(shí)，還可獲得“附加養(yǎng)老金” [1]。

第三支柱是個(gè)人儲(chǔ)蓄。農(nóng)民個(gè)人或家庭通過(guò)自愿安排，將一部分現(xiàn)期收入進(jìn)行儲(chǔ)蓄或購(gòu)買(mǎi)人壽保險(xiǎn)以為老年生活做準(zhǔn)備[2]。綜合來(lái)看，日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，從國(guó)民年金制度、國(guó)民養(yǎng)老金基金制度、農(nóng)民年金制度到共濟(jì)制度，多樣化的體制設(shè)計(jì)滿足了不同農(nóng)民多層次的需求。

2.3 日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善

面對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)，為解決老年人尤其是高齡老人的養(yǎng)老和生活問(wèn)題，1989年日本制定了《高齡者保健福祉推進(jìn)十年戰(zhàn)略》，并從1993年開(kāi)始在全國(guó)市町村制訂了地域保健福祉計(jì)劃。1994年把領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡推遲到65歲。1997年頒布了“護(hù)理保險(xiǎn)法”，規(guī)定年滿40周歲以上的公民均需參加護(hù)理保險(xiǎn)。2000年4月1日又推出了新的看護(hù)保險(xiǎn)制度。被保險(xiǎn)人可以在家里享受到包括保健、醫(yī)療、養(yǎng)老、福利在內(nèi)的各種福利服務(wù)，90%的費(fèi)用由護(hù)理保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)，個(gè)人只需承擔(dān)10%。這種新的制度解決了很多老年人僅有養(yǎng)老金而享受不到照料和服務(wù)的局面，體現(xiàn)了人文關(guān)懷，也提升了老年人的生活質(zhì)量。到21世紀(jì)初，日本基本上建立起完全覆蓋農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障體系[3]。

3 日本農(nóng)村養(yǎng)老保障制度對(duì)我國(guó)的啟示

3.1 建立適合農(nóng)村發(fā)展的養(yǎng)老保障制度

第一，建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。新農(nóng)保制度試點(diǎn)的原則是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。考慮到我國(guó)農(nóng)村各地生產(chǎn)力發(fā)展水平參差不齊和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力不同，制度建立初期本著農(nóng)民自愿參與、低水平起步、廣泛覆蓋的指導(dǎo)原則進(jìn)行試點(diǎn)，主要先讓農(nóng)民有能力主動(dòng)參與進(jìn)來(lái)并且知道這項(xiàng)惠民的政策。

第二，逐步完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。隨著新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱“新農(nóng)保”）制度試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的成功累積，在制度扎實(shí)推進(jìn)的基礎(chǔ)上，逐步改革和提高政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、個(gè)人的養(yǎng)老金水平將成為制度改革的重點(diǎn)。

第三，要做好新農(nóng)保制度與其他制度的有效銜接等工作。設(shè)計(jì)一套科學(xué)合理的老農(nóng)保、地方新農(nóng)保、農(nóng)村五保制度、農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度、被征地農(nóng)民基本生活保障和新農(nóng)保之間的銜接與轉(zhuǎn)換機(jī)制，保證農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益不受侵害。同時(shí)，隨著城市化進(jìn)程的加速和流動(dòng)人口的增加，還要探索實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)，逐步建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保障體系。

3.2 建立多層次的養(yǎng)老保障體系

世界銀行從養(yǎng)老保障制度的功能出發(fā)，提出了養(yǎng)老保障“三支柱”模式。通過(guò)公共養(yǎng)老金計(jì)劃、職業(yè)年金計(jì)劃和個(gè)人儲(chǔ)蓄計(jì)劃，形成防范老年風(fēng)險(xiǎn)的制度框架，日本三支柱的養(yǎng)老保障體系，為我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障體制的建立提供了參考和借鑒。結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情來(lái)看，我國(guó)目前還處于社會(huì)主義初級(jí)階段，社會(huì)轉(zhuǎn)型還沒(méi)有完成，再加上農(nóng)村人口眾多，要迅速構(gòu)建一個(gè)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系面臨很多困難，這就要求我們借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，在農(nóng)村構(gòu)建一個(gè)以傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障為基礎(chǔ)，以新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為主體，以社會(huì)救助和商業(yè)保險(xiǎn)及其他多種形式為補(bǔ)充的多層次養(yǎng)老保障體系。

3.3 明確政府責(zé)任

政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)過(guò)程中至少應(yīng)承擔(dān)以下責(zé)任：

一是制度的制定和管理責(zé)任。政府必須從農(nóng)民利益出發(fā)，制定和完善新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，解除農(nóng)民的后顧之憂，在結(jié)合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上盡快將制度覆蓋到所有農(nóng)民。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的組織和管理責(zé)任也需由政府承擔(dān)。在制度的推行過(guò)程中按照法制化、規(guī)范化和高效能的原則，在整合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上，建立有技能、高效率的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)。與此同時(shí)，政府還要承擔(dān)制度的監(jiān)管職能：第一，監(jiān)管新農(nóng)保制度的運(yùn)行、待遇的落實(shí)和政府配套資金的使用及新農(nóng)保基金的運(yùn)營(yíng)情況。第二，人力資源、社會(huì)保障、財(cái)政、審計(jì)、公安等部門(mén)溝通、協(xié)作，建立專項(xiàng)監(jiān)督檢查新農(nóng)保的長(zhǎng)效工作機(jī)制。

二是資金支持責(zé)任。由于農(nóng)民作為自雇者，參加社會(huì)保險(xiǎn)時(shí)缺乏雇主繳費(fèi)，這完全不同于有雇主的企業(yè)職工。因此，政府有責(zé)任承擔(dān)繳費(fèi)補(bǔ)貼的義務(wù)。同時(shí)，農(nóng)村公共養(yǎng)老保障制度的建立、運(yùn)轉(zhuǎn)、持續(xù)發(fā)展都需要政府的財(cái)力支持。正如溫克勒在總結(jié)歐洲國(guó)家農(nóng)民養(yǎng)老金的財(cái)政狀況時(shí)所說(shuō)，沒(méi)有一個(gè)社會(huì)保障機(jī)構(gòu)能光靠所繳費(fèi)用來(lái)承擔(dān)農(nóng)民養(yǎng)老金的支出，他們都需要依賴政府補(bǔ)助和其他方式來(lái)補(bǔ)貼[4]。隨著新農(nóng)保覆蓋面的逐步擴(kuò)大，中央政府在提高補(bǔ)助水平的同時(shí)，也應(yīng)該硬性要求地方政府在財(cái)力允許的情況下給予一定的補(bǔ)助或提高現(xiàn)有的補(bǔ)助水平。

三是立法責(zé)任。完善的法律是制度有效運(yùn)營(yíng)的前提，西方各國(guó)均采用的是立法先行的策略，日本也不例外，各國(guó)在制度實(shí)施之前都建立了一套較為完整的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系，從保障對(duì)象、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、給付條件和給付水平，到基金的經(jīng)營(yíng)與管理等各個(gè)方面，都以法律的形式固定下來(lái)，隨后在制度的實(shí)施過(guò)程中又不斷地加以修訂和補(bǔ)充。制度性的法律規(guī)范明確了參保者的權(quán)利和義務(wù)，同時(shí)也避免了政府行為的隨意性。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度法律層次較低，一直依靠各級(jí)政府的政策、文件開(kāi)展工作。《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)后一定程度上改變了這種現(xiàn)狀，但是應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，為了更有效、規(guī)范地開(kāi)展農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，必須盡快制定一部專門(mén)的法律，提升農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法律層次。

主要參考文獻(xiàn)

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