后轉型時期基層央行內部審計的發展

一、當前人民銀行內部審計轉型與發展的主要路徑

1.加快推進內部審計由傳統的合規性審計向現代的風險導向管理審計轉變。

風險導向管理審計實質是風險導向和風險管理審計的合二為一。風險導向審計在國際內部審計準則中被稱為“以風險為基礎的審計”。在準則“工作標準2010-計劃的制定”規定：“首席審計執行官應當制定以風險為基礎的計劃，以確定與組織目標相一致的內部審計活動重點”，具體內容則在“實務公告2010-1：計劃的制定”和“2010-2：審計計劃對風險和風險暴露的關注”中進一步明確。而風險管理審計則是指內部審計對組織的風險管理政策和程序進行的審計，這方面分別在“實務公告2100-3：內部審計在風險管理過程中的作用”、“2110-1：評估風險管理過程的適當性”中有相關規定。人民銀行內審工作轉型可結合國際內部審計準則及實務標準去完善風險導向、風險管理審計計劃和控制過程。

2.建立符合人民銀行實際的風險評估框架，探索開展風險導向審計。

人民銀行開展風險導向審計一般在審前要找準風險點、制訂風險點的控制和管理辦法把握審計風險的高低；其次是解決在風險管理政策不夠明確的情況下開展風險管理審計的問題。在風險管理政策不明確的情況下，傳統審計是在不對被審計單位進行風險分析、評價的情況下直接決定審計執行程序，容易導致審計重點不突出、未達到審計預期目的及成效，準則“實務公告2100-4：內部審計在尚未建立風險管理過程的組織中的作用”就是針對風險管理的方式的不同而制定的，其要點包括：審計師應當理解管理層對內審部門在風險管理中發揮作用的期望，提請管理層注意風險管理政策尚未充分建立的這種情況，并積極發揮促進、協助作用。“2120-風險管理”規定“內部審計活動必須評估風險管理過程的有效性，并對其改善做出貢獻。”確定風險管理過程是否有效時評估判斷：“組織目標支持組織的使命并與其保持一致”；“重大風險得到識別和評估”；“選定適當的風險應對方案，并符合組織的風險偏好”；“獲取相關的風險信息并在組織內部及時溝通”。人民銀行內部風險管理審計應借鑒評估風險管理過程的有效性，以達到控制剩余風險的目的。

3.要圍繞人民銀行資產負債表重要項目、特別是重要資產項目開展績效審計。

“實務公告2120.A1-3：內部審計在財務報告披露和管理層聲明方面的作用”、“2120.A1-4：財務報告過程審計”等內容，對于人民銀行內審部門圍繞央行資產負債表開展審計，提供了一定的準則依據。準則中包含的有關“舞弊的識別”、“信息安全”、“電子商務活動的控制和審計實施”、“內部審計在業務延續（應急管理）過程中的作用”、“內部審計在組織道德文化中的作用”等內容，應考慮要注入在對資產負債表真實、完整性審計的過程當中，以維護資產負債表健康，要圍繞人民銀行資產負債表重要項目、特別是重要資產項目開展審計，并作為內審工作的一個核心理念確立下來，并貫徹到有關內審工作中去。

4.進一步完善內部控制審計，持續推進人民銀行內控安全管理長效機制建設。

近年來人民銀行內審部門逐步探索并試點開展了內部控制審計評估，并且取得了一定的成效，但開展的內部控制審計評估大多沒有擺脫合規性審計的框架，內部控制中存在的問題，或者對組織潛在風險的認定僅現有的規章制度為衡量標準，對風險控制及管理的評估未跳出合規性審計的模式，與最新的國際內部審計準則要求仍有差距。“實務公告2120.A1-1：控制過程的評價和報告”及“實務公告2130-1評估控制程序的適當性”中主要相關標準：“2130-控制-內部審計部門必須評估控制的效果和效率，并促進控制持續改進，從而協助組織維持有效的控制”的內部控制評價值得學習借鑒，其中提到，“內部審計部門所面臨的主要挑戰是在許多單項評估匯總的基礎上評估組織控制程序的有效性。這些評估主要來源于內部審計業務、管理層的自我評估檢查和其他相關確認服務提供者。隨著業務的開展，內部審計師應該及時與適當管理層溝通業務發現，以便采取改進措施，糾正或減緩所發現的控制差異、缺陷及其后果。”的規定，對于指導人民銀行開展內部控制審計評價，提高內部控制審計水平具有極大的指導意義。“實務公告2120.A1-2：應用控制自我評估對控制過程的健全性進行評價”的規定，對于健全人民銀行內控長效機制具有極大的參考借鑒價值。

5.在人民銀行內部審計中逐步加快引入績效審計。

目前在人民銀行引入績效審計應著重考慮以下幾點問題：一是合理選定績效審計對象及審計內容問題。從近年人民銀行試點總結的經驗看，在對各分支機構領導干部開展的履職或離任審計中適宜引入績效審計，主要是因為該類審計既包括查錯防弊、合規審查，又包括對領導任期內經濟性、效率性和效果性評價，并以此衡量領導決策效果及貫徹實施貨幣政策的有效性，來達到改善管理，進一步提高履職效能的目的。績效審計的對象也適合對一些宏觀政策研究及貨幣政策貫徹執行等彈性較大的業務部門；二是合理確定績效審計及評價的依據、量化指標體系、評價標準問題。當前人民銀行開展績效審計最迫切需要解決的是績效評價的依據及準則不足的問題，缺乏可行的量化指標及評價標準。人民銀行審計準則體系中關于績效審計目前仍為空白，與此相適應的審計手段也不足，影響了績效審計的進一步深入。同時，人民銀行內部開展績效審計也應避免等同于業績考核，僅可以業績考核結果作為參考因素之一，否則績效審計意義便大打折扣；三是如何選定績效審計人員，如何確定績效審計的程序及把握審計質量是當前極需解決的問題。績效審計工作質量的高低，審計成效大小，很大程度上仍然受審計人員的綜合素質的影響。因此培養綜合素質較高的審計人才是推動績效審計深入的關鍵之一。

二、面向未來，實現人民銀行內部審計轉型與發展的具體措施

1.學習運用國際內部審計準則，轉變審計理念，推動央行內審工作轉型發展。

當前，人民銀行內部審計轉型的過程實際是學習國際審計準則先進理念的過程，在轉型過程中，突破口是向績效審計和風險導向審計轉型，績效審計和風險導向審計的審計方式、方法及審計結論均不同于傳統的合規審計，不單純以規章制度為判斷評估的唯一依據，而要運用審計人員專業的判斷，主觀性增強。如果對內部審計的認識和定位仍停留在合規性審計階段，認為缺乏規章制度明確支持的審計結論缺乏客觀性，得不到領導層的認可，所引發的質疑和反對將阻斷內部審計職能定位的轉型之路。反之，如果在學習的基礎上，領導層得以理解新型審計理念，認可審計轉型方向，就轉為積極支持內部審計的轉型與發展，就能進一步發揮內部審計在咨詢服務中的增值作用。因此，這一過程有賴于領導層的支持和推動。

2.加快新型審計人才的培養和儲備。

向績效審計和風險導向審計轉型，最明顯的變化就是審計結論的得出的方式和程序有別與傳統的合規審計。在合規性審計中，只需將業務實際情況與規章制度比對，不合規處即審計發現問題，問題依據充分有力，因此，審計人員只需要對業務工作流程有大致了解，最重要的是對規章制度的把握與認識，把握好規章制度，其得出的審計結論就是扎實有效的。然而績效審計和風險導向審計中，審計結論的得出建立在審計人員的對審計目標、標準的深刻理解和把握上，依賴審計人員的準確和專業的判斷，這就要求審計人員的綜合素質、專業素質、判斷分析能力相當強。當前人民銀行內部審計在新型審計人才的培養及儲備都不足，有必要加快專業的培養，以盡快適應審計轉型與發展的需要。

3.審慎把握內部審計的獨立性、客觀性原則。

人民銀行內部審計工作轉型與發展的重要切入點是從合規性審計為主的模式向績效和風險管理審計為轉變的管理型審計模式轉變，這一轉變對內部審計工作的獨立性、客觀性可能會產生一定的影響。在新審計類型方面，績效審計和風險導向審計不再通過將實際情況與規章制度對比來得出審計結論，而是通過獨立、客觀、專業地判斷評價組織風險管理、控制和治理過程的適當性和效果，提出改進的審計建議，可能會就提高工作績效和有效控制風險方面提出涉及組織管理的建議或者措施，這就可能涉及對組織治理行為的具體指導，進而影響內部審計工作的獨立性和客觀性。在轉型的同時，可能產生行領導對內部審計期望值增加，希望內部審計不僅發揮確認職能，而且還應該成為各種風險防范治理、內部控制管理的顧問和推動者，甚至介入控制治理行為，從而影響了內部審計的獨立性和客觀性。不過，避免審計建議影響審計人員客觀性的前提，應是堅持“審計建議是一種忠告，而不是強制執行性的，當然審計人員也不對采納審計建議后所出現的后果負責”；其次，審計人員不應當參與業務運行的直接控制及治理工作；再次，內審工作人員應回避評價其以前負責的特定業務，避免其客觀性受到損害。

4.打破制度局限性，適時改革內審制度。

人民銀行內部審計在制度中明確規定了必須嚴格遵循內審操作程序，并被列入上級對其考核內容，一旦程序上的形式不合規必然導致審計結論的無效。但在新型的風險導向審計模式和績效審計模式下，可允許審計人員在其認為能承受的風險水平下，省略部分常規的實質性測試程序。但這種只注重審計程序形式上完整性的檢查思路和方法及制度，勢必制約新型審計模式的發展。因此，要實現審計轉型和發展必須要進行內審制度改革，打破制度局限性。

5.加快審計輔助軟件的開發應用，完善審計信息共享平臺。

人民銀行內部審計一直以現場審計、調閱紙質資料等方式為主，缺乏計算機審計軟件等輔助工具幫助進行信息資料收集和開展數據分析，制約了人民銀行內部審計向風險導向和績效審計改革。因此，應加快對審計輔助軟件的開發應用，一是開發統一的審計管理與控制軟件程序，并建立計算軟件信息收集、分析、評價模式，輔助開展審計分析評估；二是建立完善信息共享、傳輸系統，實現內部審計資源的信息共享，及時掌握所審計范圍內的組織信息，為審計項目的確定和資料信息收集分析提供參考。

（作者單位：人民銀行撫州市中心支行）