中澳政府績效審計及審計項目管理之異同

為進一步錘煉審計領軍和骨干人才，不斷提高審計工作水平，借鑒和學習外國審計工作先進經驗，江西省審計廳組織了赴澳大利亞政府績效審計及審計項目管理培訓團，全團一行十九人于2012年11月19日至12月7日，在澳大利亞進行了為期21天的培訓。在澳培訓學習期間，培訓團除上課認真聽取澳大利亞專家學者的專題介紹外，還積極與授課老師開展了有關審計工作的直接探討與交流，使學員了解了澳大利亞審計工作的情況和經驗，開闊了視野、增長了見識，進一步增強了做好審計工作的信心。盡管時間不長，培訓的深度和廣度有限，但從聽到的、看到的和感到的東西有很多值得我們借鑒和學習，收獲非常大。

從本期開始，本刊將專欄登載學員們在澳學習的體會和感受，以饗讀者。

一、審計體制架構方面

（一）差異或不同點

1.澳大利亞審計部門屬于議會直接領導，屬立法型政府審計機關；審計長不由政府任命，審計機關的權威性、獨立性較強。所有審計結果都同時向議會、政府、媒體和社會公眾公開，透明度高。

2.澳大利亞審計機關組織結構的設置和建設非常專業化和功能化，除財務審計和績效審計兩個大的業務部門外，信息技術服務、后勤服務和行政服務為整個的審計業務技術行政服務部門。另外單設兩個處室，即政策法規處和政府關系協調處。組織結構簡單清晰，責任制度明確。政府關系協調處具體負責與被審計單位協調，督促其依法配合審計工作，從審前方案的制定、審計實施的溝通等，達到雙方一致目標。并且，人員編制精干，維多利亞州審計署的工作人員160余人，其中110人是審計專業人員。

（二）相同或相似點

1.澳大利亞的六個州和兩個地區都設有獨立的審計機關，均稱為審計署，并任有審計長。澳大利亞聯邦審計署與各州審計署之間是相互獨立的，沒有隸屬關系。聯邦審計署在各州和地區設有派出機構，負責對國家駐各州和地區行政機關或其他實體進行審計監督。

2.政府審計、內部審計和民間審計，三者既各自獨立、自成體系，又相互補充、相互關聯，構建了一張覆蓋整個經濟社會的監督大網。

3.澳大利亞國家政治治理結構雖然與我國有差異，但建設服務型政府的理念與我國正努力倡導和追求的目標是一致的。審計機關的職能與我國一樣是鑒證和監督，但澳大利亞更偏重于鑒證，依靠公開透明方式全民監督。

二、審計管理方面

（一）差異或不同點

1.澳大利亞審計項目執行部門有“兩條紅線”，即不能突破年初經議會批準確定的預算、審計內容限于政策和規定的執行是否到位，不涉及政策或規定制訂本身，這與目前我國審計部門要為政府經濟決策把握的宏觀目標的要求相比職能范圍相對狹窄，主要原因是政治制度的差異，但實際目標是一樣的。

2.澳大利亞財務審計全覆蓋和審計力量社會化。維多利亞州審計署每年所有使用公共財政的部門和單位（560個項目）都要進行財務審計，審計結果報告同時向議會、政府和社會公眾、媒體公開。審計署主要側重于財務風險控制機制，控制能力的審計；審計署對財務報表和財務報告的可審計性有嚴格的規定；凡是財務風險控制好的，有完整財務計劃和防范規劃的，財務審計基本外包，項目數超過總數的70%；大型政府項目，列入改革的部門和行業，有財政風險的部門，由審計署承擔，項目數約占總數的30%。

3.澳大利亞審計署相當重視加強對審計人員進行培訓，并且培訓方式靈活有效果。他們采取多層次、多渠道，針對初級、中級、高級審計人員、雇員分別進行培訓，通過單獨辦班，或澳外合作辦班，收到比較好的效果。把先進審計工作方法和經驗匯編成冊發至不同行業、不同部門，分類進行指導，有力促進提高審計水平和質量。

4.澳大利亞的政府審計部門之間建立了一整套相互合作，信息和技術共享的制度和體制。澳大利亞共有聯邦審計署和各州審計署共九個政府審計機構，同時建有審計長聯席會議，不斷交流信息，交流審計方法，共享經驗和共同探討問題。對于一些好的做法甚至課題，隨時學習推廣。

5.被審計單位信息環境方面。澳大利亞審計署要求被審計單位對其使用的軟件及其后續變更或升級都應向審計署報告，以利于審計對接和匹配。我國審計信息化建設關注自身的軟硬件，對整個社會與審計匹配的信息環境的法律關注度不夠。審計數據接口雖然頒布，但形同虛設，軟件開發商與應用者均自行其事。

6.審計質量控制比較嚴格。為出具準確的審計報告，澳大利亞審計署內部還建立了一整套行之有效的審核制度。一是審計人員在完成一個項目后，自己對審計工作底稿對照審計操作指南和審計實施方案的要求，逐環節、逐筆審核，并在規定的測試表格中打勾；二是處長對審計組提交的審計報告對照審計工作底稿審核簽字；三是審計機關負責人最后審核把關。此外，在澳大利亞審計署，每一個部門、每個崗位都有崗位責任制，稱之為“行為準則”，有專職部門負責處理公務人員嚴重違紀事項。公務人員有違紀行為，當事人要受到處罰，包括在一段時間內減薪或解雇，嚴重的訴諸法律。

7.風險管理已經成為澳大利亞各級政府最重要和必不可少的管理工具之一，所有的政府部門負責人都必須熟練掌握。所有的政府公務員也都必須有相應的培訓，從而掌握基本技能和方法。澳大利亞的每一個單位，特別是政府職能部門和國有企業，都必須制定風險管理計劃，對于過去發生過的風險事故進行分析，并對可能發生的管理風險、財務風險進行評估，并制定詳細的防范計劃和適當的資源配置。這個風險管理計劃，必須與政府審計部門溝通和聽取建議。財政管理風險管理計劃是一個被審單位的財務審計和績效審計的基礎和前提。

8.績效審計比較規范和成熟。主要體現在以下幾個方面：

（1）目前澳大利亞聯邦審計署績效審計所花費的資源已占到全部審計的80%，州審計署占一半以上，取得成果都接近50%，在社會上的影響遠勝于傳統的財務審計。內審計機構也在積極探索開展績效審計，項目比重不斷擴大。審計署編制了比較全面的績效審計指南，《審計長法》對績效審計的對象、組織方式、報告征求意見、報告發送范圍等進行了明確規定。績效審計指導文件是清單式步驟，過程嚴密。

（2）澳大利亞審計部門著眼于改進政府管理，績效審計特別強調與相關方面的溝通協調。審計項目選題準備充分、程序嚴謹、透明度高。評價標準具有多樣性、可接受性。績效審計的標準做到與審計對象充分溝通、公開和透明。

（3）澳大利亞各級政府及其服務項目，都有一整套績效考核的制度和指標體系。其特點是每一個項目，每一個最基層的工作單位，每一位工作人員，都有一整套績效考核指標，由一個單位分解到小組，再由小組分解到個人，層層落實。這些指標體系又分為橫向比較和縱向比較，績效考核指標是公開和透明的。與澳大利亞的做法相比，我國政府績效考核沒有形成制度化，由各單位自行制定，缺乏統一的標準和要求，也沒有橫向的比較、未向審計部門報告，也未與審計部門討論等方面需要改進。

9.澳大利亞屬于多黨競選執政制國家，其社會制度給政府審計帶來的一些困擾和問題是：一是審計部門發現的政府財政管理和項目管理的重大漏洞和問題，都會被在野黨作為攻擊炮彈，無形中使審計發現成為政治性非常強的新聞。所以政府審計部門不得不在發布這些報告之前要充分評估其政治影響。這樣就使得所謂的審計長獨立性受到考驗，也降低了審計本身的價值。二是國家執政黨有時會與社會上的大財團、大公司有各種利益上的關系，我們也看到澳大利亞政府審計部門在審計政府承包合同和項目管理合同時，一旦觸及這些集團財團的核心利益，執政黨就會利用“商業機密”的名義拒絕提供真實證據，從而使得已經立項的審計項目遭遇困境。

相同或相似點：

（1）政府審計工作包括兩個方面：財務合規合法性審計和績效審計。

（2）澳大利亞審計署的審計計劃分為三個層次，一是總體計劃，規定審計署三年內的工作方針、目標和主要工作內容；二是年度計劃，確定財政年度內的具體任務和經費需求；三是操作計劃，制定具體的審計工作計劃。澳大利亞審計署每年在制定年度審計計劃之前，首先要向最大服務對象——議會征求意見；其次要掌握第二服務對象——公眾想了解什么；第三要搜集被審計單位情況。政府年度審計計劃的編制除包括審計的數量、目標、審計內容外，還包括審計經費預算。（作者單位：江西省審計廳）