國家治理理論下對全部政府性資金審計的探索

全部政府性資金是指政府運用公權力征集、管理、使用的所有資金，具體包括公共預算可用財力、政府性基金預算可用財力、社會保障資金、國有資本經營收入、各類專項資金等，對全部政府性資金的審計是覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的審計監督機制。“十二五”時期，如何進一步深化對全部政府性資金的審計，以充分發揮“免疫系統”功能和在國家治理中的獨特作用，既是對財政審計理念和方法的要求，也是財政審計發展的必然趨勢。本人結合全部政府性資金審計工作的實踐，就國家治理理論下開展全部政府性資金審計作一初探。

一、全部政府性資金審計在國家治理中的作用

劉家義審計長提出，審計實質上是國家依法用權力監督制約權力的行為，其本質是國家治理這個大系統中一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”，是國家治理的重要組成部分。全部政府性資金由于其獨特的全方位全覆蓋的審計范圍、獨有的全局性戰略性審計角度，在國家治理中發揮著不可忽視的作用。

（一）為財政資金的使用效益提供真實可靠的數據信息

全部政府性資金審計范圍涵蓋了政府掌控下的財政資金，提供了真實可靠的政府可動用資金的數字，不受財政資金從預算內轉撥到預算外管理的影響，也不受財政資金“下沉”到下級預算單位的影響。它把財政資金在政府內部各預算單位的流轉視為“內部交易”，所有轉撥資金都進行了“內部抵銷”，真實反映出財政資金的收、用、余，這正是符合溫家寶總理提出的“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”的要求。期限上審計范圍不局限于當期預算收支情況，還關注年度預算執行的系統性，特別是重點項目和重點資金，在一個大的公共財政資金和資產運行框架內，沿著整個資金走向，審視財政資金運行質量和存在的問題，促進提高財政資金的使用效益。

（二）為宏觀經濟運行狀況分析提供真實客觀的數據信息

制定政策與評價政策實施效果需要真實客觀的數據信息，審計部門作為提供經濟監督的獨立部門，憲法地位決定了其提供數據信息的真實客觀性。全部政府性資金以政府為視角，反映出運用公權力征集、管理、使用資金的客觀情況，使政府對宏觀經濟運行狀況有真實客觀的了解，做到事先調控，及時出臺政策制度，也可以對政策的實施效果予以客觀評價、及時修訂完善。全部政府性資金審計成果雖只有短短幾張表，但底稿卻涵蓋了各級預算單位、各項專項的財政資金，大量的數據信息使宏觀經濟分析變得真實客觀，既為制定宏觀經濟政策提供了依據，又為宏觀經濟政策效果提供了評判基礎。

（三）為維護國家經濟安全提供全面完整的數據信息

隨著改革開放的進一步深入發展和經濟全球復雜化程度的加深，國家經濟安全已成為不可回避、不可忽視的重大問題。國家審計作為國家經濟安全預警機制的重要一環，需要對涉及財政、金融等宏觀經濟和涉及具體產業、企業等微觀經濟的問題和潛在風險有所關注。全部政府性資金審計由于將政府負債、國有資產與資源等內容也納入審計范疇，能夠積極從財政安全、金融安全、國有資產資源安全、民生安全等方面揭示和反映重大經濟風險，能夠滿足從戰略全局角度觀察和分析問題的需要，向決策部門及時反饋信息，提出防范和化解風險的對策建議，發揮保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統”功能。

二、全部政府性資金審計開展的現狀

我省在2007年率先提出全部政府性資金審計以來，經過幾年的實踐，已形成一套穩定的表格、一系列值得總結推廣的審計方法和經驗。通過對游離于預算體制外的資金進行全面監督，積極推進政府預算管理和公共財政體制的健全發展，充分發揮了審計宏觀性、建設性和預防性的效應。從實踐結果看，該審計的開展有幾大優點：

（一）增強了預算內外“大統一”理念

由于全部政府性資金涵蓋了以政府名義籌集并由政府管理和使用的所有收入，審計中只要把握資金主線，對可由政府支配資金進行“合并”，就能全面真實反映情況，摸清家底。這正好與《2008至2012年審計工作發展規劃》中提出構建財政審計大格局相吻合。

（二）總量把握、加強分析

相比預算執行審計，全部政府性資金審計更加關注整體性，在摸清資金總量規模及增長情況、收支結構及變動情況的基礎上分析影響變動的內在因素，促進進一步完善經濟結構。如稅收收入增長，可以按稅源分析，并結合當年稅收政策變動、招商引資政策執行和土地出讓情況等進行分析。

（三）體現了績效審計要求

全部政府性資金從支出結構的分析角度，關注到資金的使用方向是否符合公共財政的要求，是否體現了“民生財政”，是否與政府工作目標一致。再通過對具體項目資金的延伸審計，反映資金使用的效益性，充分體現了宏觀服務型績效審計的特征。

三、當前全部政府性資金審計在實踐中存在的不足

《浙江審計工作“十二五”發展規劃》把“構建以全部政府性資金（資產）審計為主線的財政審計大格局”作為主要目標之一，如何進一步完善深化是新時期審計任務之一。由于全部政府性資金從探索、實踐、形成正常性的工作制度過程很短，因此在審計理念、審計內容和審計機制中還存在著不足，導致地方政府不重視，沒有善加利用審計結果，也影響了“免疫系統”功能的發揮。

（一）審計理念和內容有待擴展

全部政府性資金審計經過幾年發展，理念上更多地考慮了范圍的延展，更多地考慮了“全部”的定義，但對如何加強分析、提高應用成果的深度考慮不夠，使得地方領導對該審計的認識也更多地限制在資金規模方面。由于審計內容不夠全面，分析評價不夠深刻，“長而全”的報告和報表既缺乏對領導決策的輔助作用，也缺少了對熱點問題的關注，難以為國家治理科學決策提供及時客觀可靠的信息。

（二）審計時間和方法有待改變

全部政府性資金審計每年與地方“同級審”同時進行，時間一般從三月到五月，上報經常要在五月份完成。由于審計涉及內容非常豐富，項目時間顯得尤為緊張，要在三個月里完成對稅務部門管理下的稅收情況的審計，財政部門管理下的預算內外各賬戶的審計，完成對各相關部門管理下專戶的審計，完成對國庫支付系統下各預算單位的執行情況的審計，還要對政府負債、財政周轉金等內容予以審計，再對數據予以匯總分析比較，這種安排造成客觀上審計人員無法深入分析、深化成果，結果只能“草草了事”。同時，全部政府性資金審計目前較多地采用傳統的審計技術和方法，需要配置充足的審計人手，而基層審計機關由于審計力量薄弱，且每年同時需配備審計署布置的同步項目的審計人員，使得“人手少、任務重”的矛盾十分突出，對全部政府性資金的審計力量安排不足且專業性局限于財政財務方面，這既不利于實現充分審計，也不能有效提高審計成果質量、加強成果轉化。

四、國家治理理論對全部政府性資金審計內容的探索

（一）提高全部政府性資金審計表格的含金量

1.建立支出經濟分類表。促進財稅改革是實行全部政府性資金審計的目的之一，而財稅改革重點在于改變財政支出結構，盡量減少政府本身支出，更多的用于民生公共產品投入。而目前全部政府性資金支出僅從功能科目進行統計，不夠全面。功能分類反映的是政府職能活動，而經濟分類反映資金用途，兩種分類從不同側面、以不同方式反映政府支出活動，結合使用不僅能夠使政府的錢花得更明白，而且能促使政府關注行政成本和提高效能，從而解決長期存在的“行政成本大，效率低”問題。

2.支出反映經費使用情況。全部政府性資金審計模式注重資金流向，現行支出表反映財政支出情況。而具體從資金走向看，部分政府性資金如行政管理費，僅收入、支出兩階段，支出即使用階段；而基本建設資金等政府性專項資金，由于預算剛性與實際使用的階段性，有相當一部分資金雖已支出但尚未使用。審計若不區分反映，影響了分析評價的準確性，特別是保障性安居工程實施后該部分資金規模擴大，不容忽視。

3.區分資本性支出。全部政府性資金是政府履行行政管理職能的物質基礎，也是行政權力運行的重要載體。從當前資金支出方向看，有相當一部分支出后形成了政府性資產，如基本建設、設備購置、信息系統建立及生態、環境等資金。審計如果能夠對該部分資金做到“區別對待”，不僅能真實客觀反映資金，全面評價政府履職情況，也能促進公務人員珍惜資源、杜絕浪費理念的形成。

4.重視現金流。若把整個政府視為企業，財政存款就相當于現金流，是企業生存發展的命脈，其重要性不言而喻。目前全部政府性資金審計更多地關注收支及結余，對于現金資產不夠重視。關注現金資產有三大好處：第一，該類資產是償還債務的最終手段，如果缺乏，就可能會面臨財務危機。第二，有效彌補制度漏洞，杜絕腐敗。財政存款規模很大，是各家銀行都羨慕的“肥肉”，這就容易產生“拿財政存款尋租”，如原江蘇省財政廳副廳長張美芳被雙規，就是因其手握決定財政開戶銀行的權力而以權謀私，收取銀行巨額吸儲回扣。第三，立足績效，及時發揮審計建設性作用。由于國庫存款在人民銀行存放的利率偏低，相比商業銀行的定期存款利率要低得多，出于效益最大化考慮，在保證資金安全、正常撥付和符合國家政策規定的前提下，應盡量壓縮活期存款，提高資金增值率。

（二）提高全部政府性資金審計分析的含金量

1.與GDP、CPI結合考慮。要準確分析全部政府性資金的變動，必須放在社會背景下，不能忽視GDP、CPI的因素。GDP即國內生產總值，指一個國家或地區在一定時期內所生產的全部最終產品的市場價值總和，被公認是衡量經濟狀況的最佳指標。CPI即物價指數，指市場上的貨物價格增長百分比，是用來衡量通貨膨脹的。全部政府性資金來源總額可與GDP結合分析，得出增長速度是否科學合理，只有合理的財政收入水平才能對社會經濟的發展產生積極的影響；而全部政府性資金支出可與CPI結合分析，得出支出的真實增長度等。例如計算當年財政收入占GDP的比重，如占比過高且財政收入增長率遠遠高于GDP增長率，說明現行稅負過高，可建議從體制機制上著手或采取恰當措施進行彌補。

2.與業務結合考慮。目前審計的對象是賬目中體現的財政收支活動，顯然是不完整的。相當一部分由政府公權力籌措、使用或者承擔風險和責任的資金并未納入審計范圍，導致對資金運作全過程的效益性、風險性及政府資金在運作過程中的成績、問題、責任，無法進行全面客觀的評價，限制了財政審計監督在審計內容上的深度和廣度，在審計評價上的力度和權威性。出于對全部政府性資金審計深化的考慮，應將整個行政職能所對應的經濟活動納入審計范圍。

（三）提高全部政府性資金審計評價的含金量

1.注重對政策制度的評價。在“免疫系統”和完善國家治理的要求下，審計最終目的是要從制度和體制上解決問題。全部政府性資金審計要在關注資金規模、結構及變動趨勢的基礎上，以政策入手，以是否促進經濟平穩較快發展為根本目標，從政策層面分析資金運作中相關地方政策執行的利害得失，從趨利避害的角度提出建議，切實維護財政經濟秩序，促進完善公共財政制度，維護社會公平正義。

2.注重對公眾關心點的評價。公共財政收支的公開是社會發展的必然趨勢，“三公經費”的公布只是個開始。全部政府性資金審計要有所作為，就必須圍繞公眾關心的熱點開展評價，通過審計增加公開透明度，增強社會公眾對政府的了解和信任程度，更好地體現“取之于民，用之于民”。比如，公眾認為“居民收入增幅每每輸給政府錢包增長”，全部政府性資金審計在評價時，要關注公眾的實際利益，判斷社會公眾、尤其是弱勢群體是否從資金運作中實際獲得利益，獲得的實際利益與政府綜合財力的增長是否同步，以及公眾可期望進一步獲得的利益等；再如，公眾關心政府支出是否存在浪費腐敗、重復建設等問題，全部政府性資金審計在評價中可以體現這方面內容。

五、國家治理理論對全部政府性資金審計方式的探索

（一）組織時間靈活安排

為了能夠給審計人員足夠的時間實現充分審計，完成審計目標，同時也為了上級審計機關能夠及時匯總數據信息，為領導決策服務，可以安排全部政府性資金審計報告與審計報表不同步提交。審計報表可以與“同級審”同步進行，對稅務部門管理下的稅收、財政部門管理下的預算內外各賬戶等情況先行開展審計，匯總報表數據，在原定的上半年進行逐級匯總上報。隨后可根據填報的全部政府性資金報表內容及與可比年度、可比地區的縱向、橫向比較，由基層審計機關自由組織力量，對重點資金、部門和數據有重大、異常變化的資金、部門予以延伸審計，深入分析其數據的合理性和資金的效益性，對同級政府決策的影響因素和效果的評價等內容列入審計報告體制范圍內，在每年的九、十月份間上報，以提高全部政府性資金審計對國家治理的實用性效益。

（二）審計方式有效保障

1.加大審計手段的更新。公共財政體系的建立，加快了信息化、網絡化的進程，審計機關必須同步更新審計技術，充分運用信息手段，以適應日益先進和復雜的審計環境和對象。借助計算機和互聯網的先進技術開展審計工作的聯網審計是被實踐證明有效的審計手段，不僅使審計關口前移，實現了事前、事中與事后審計的結合，而且提高了審計的工作效率，加快了審計成果的應用過程，這正是全部政府性資金審計能夠實現目標的最優越、最有效的解決方法。廣泛地采用聯網審計技術，加快審計工具的信息化建設，能夠實現以最少的審計資源，取得最大的審計成果，避免因時間緊、任務重導致審計效率低下、質量低劣，成果難以利用。同時還可以借助人大、政協、紀委等行政監督機關的支持配合，在相同或相似的關注點形成合力，推動審計成果的有效化。

2.合理配置審計資源。要提高全部政府性資金審計成果的質量和應用，必須使成果更具有專業性、針對性和可操作性。單純的財政財務審計無法滿足需要，必須加入各方面的專業人才，合理配置審計資源。比如全部政府性資金審計中反映的民生實事工程建設，就可以充分利用工程審計的技術力量，并與績效審計相結合，審計成果既能夠反映財政資金的使用情況，又能夠體現工程專業視角下的有效投資情況，避免重復建設、浪費或閑置資源，促進加強管理的意識。

（作者單位：寧波市江東區審計局）