農業審計面臨的問題、難點及應對措施

一、農業審計面臨的“五個”問題

1.農業審計的績效審計不成熟。

劉家義審計長在世界審計組織IT審計工作組第6屆效益審計研討會上曾說“所有的審計項目都要開展績效審計，績效評價指標體系必不可少。”農業資金績效關系農業政策目標的實現，涉及數億農民的利益以及“三農”問題的破解和農村持續穩定發展。

缺乏一套行之有效的評價體系是開展農業績效審計的主要困難。績效審計主要以經濟性、效率性和效果性為主，兼顧社會公平、生態環境等目標，而當前農業績效評價指標缺乏對農業效益的全面系統反映，而且指標可量化程度低，指標體系的可操作性和客觀真實性都受到了限制。我辦在開展農業績效審計時深刻體會到，由于評價體系的缺乏，農業績效審計難以達到預期目標，績效審計結果并不理想。

2.農業審計的結構不合理。

一是農業審計隊伍結構不合理，審計力量相對不強。農業審計隊伍專業結構不合理，專職人員少。當前各特派辦的農業處成立時間不長，審計人員主要由其他處室成員抽調構成，導致農業審計隊伍素質參差不齊，給審計帶來不少困難，制約審計質量提高。選項再好，方案再科學，沒有足夠的高素質審計人員去實施，就很難達到預定的審計目標。同時，農業審計人員大多為財會專業人員，而在固定資產投資審計、計算機審計、績效審計等方面的專業人才缺乏，很難對農業中的問題進行全面深入的審計，并在解決“三農”問題方面進行深層次性分析、研究，提出針對性強的審計建議。

二是審計管理結構不合理，農業審計優勢難以體現。農業審計工作主要由審計署財政司負責，但各司局均可安排涉農資金審計項目，如財政司的支農專項資金審計，農業司的土地管理審計，投資司的水利工程審計等。農業審計工作沒有體現出統籌安排，合理審計的科學性，因而對農業的針對性審計作用不強。同時，由于農業審計業務管理上的不統一導致審計力量難以整合，審計資源難以有效利用，審計成果難以形成自身優勢。

3.農業審計的方法手段不先進。

一是前沿的審計方法難以應用。由于涉農資金審批部門多，具體使用環節復雜，導致農業資金管理水平低、相關資料不全，沒有系統完整的電子數據。計算機數據分析等先進審計方法難以得到有效應用，傳統的手工查賬、資料分析仍然是農業審計的主要方法，審計效率難以提高。

二是審計手段有限。這是一個很多業務審計項目面臨的同樣難題，在一些重要審計情況的突破方面，由于審計手段的限制，常常會遇到一些部門或人員不予以積極配合，導致重要信息遺漏或是信息中斷，審計工作難以繼續深入。

再是，農業審計工作在深入工作中往往與農村的最基層部門和人員接觸，農村基層問題異常復雜，常常會因為語言障礙和農民頻繁遷移等問題使得重要審計信息無法及時有效掌握，審計工作遭受各種困難。

4.農業審計的范圍不廣泛。

一是審計的內容范圍不廣。《審計機關對農業專項資金審計實施辦法》明確了包括預算安排的農業專項支出，預算外農業專用資金，政策性農業專項貸款，以及外資運用農業項目的資金。從審計署近年來組織開展的農業資金審計項目來看，農業資金審計一般局限于對國家預算內安排的農業專項資金的審計，而對其他農業資金的審計監督涉及較少。從審計對象來看，重點放在了監督政府機關和國有單位管理使用農業資金方面，而對私營單位和集體經濟的監督缺乏行之有效的辦法和措施。從資金的籌集角度來看，重點放在了監督財政投入資金，而對農業貸款、投資投勞及外資投入資金涉及的較少。

二是審計的區域范圍不寬。近年來，審計署統一組織的農業資金審計項目，主要由18個特派辦承擔，未將地方審計機關統一組織起來，審計力量有限致使審計的區域范圍限定在18個省的36個地市和72個區縣，審計地域覆蓋面較小，不容易形成有說服力的主題。

三是審計的資金范圍不寬。近年來，審計署組織實施的農業資金的審計或審計調查項目都是單個專項資金的審計，無論從農業資金的涵蓋面還是農業資金的總量上都很有限。

5.農業審計的深度不夠。

一是審計重點多放在對違規違紀問題的查處，對制度和政策本身分析不夠。在農業資金審計中，對查處被審計單位違規違紀問題非常重視，甚至把查處問題理解為農業資金審計工作的全部，而對產生這些問題的制度和體制因素的分析不夠重視。農業資金審計，除了要查處在分配、管理、使用資金中違法違紀問題外，檢查國家農業資金管理體制和制度設置是否合理也是一個極其重要的方面，而且是更重要的方面，它對農業生產發展、農民增收和農村經濟面貌的改善影響更大。

二是對農業資金的總體情況審計或審計調查不夠，難以從總體上揭示問題。目前農業資金審計主要是抓農業專項資金審計，即每年從政府眾多支農資金項目中，選取一兩項，從上到下進行專項審計。這種“一條線”的審計方法，其局限性是顯而易見的。①農業資金種類繁多，各類資金的政策、措施各不相同，不僅需要了解掌握某項農業資金管理、使用情況和政策的落實情況，更需要從總體上對農業資金進行全面了解和把握；②在促進農業農村經濟發展和農民增收的過程中，各類農業資金作用的發揮是相互關聯相互影響的，單獨審計一項資金不容易把情況查透，把問題講清；③目前這種農業資金審計的做法，很少能夠揭示、反映農村經濟發展和農民收入變化的情況。只審計一兩項資金，很難斷定其在農村經濟發展或農民增加收入中發揮了多大作用，難以從總體上揭示問題。

二、農業審計存在的“五個”難點

1.農業審計政策性強，提出高質量審計建議難。

每個農業專項資金的出臺都有著很強的政策背景，審計人員只有理清它的來龍去脈，才能在審計中把握住政策精髓和實質，對專項資金的實施效果做出客觀公正地評價。同時，為發現政策執行中出現的問題，以及體制障礙、制度缺陷和管理漏洞，審計人員往往需要深入基層才能掌握一手材料，并進行細致分析，才能提出建設性的審計建議。

2.農業資金分散、點多、面廣、線長，審計監督難。

首先農業資金包括農業綜合開發資金、扶貧資金、種糧補貼資金等，其資金量大，涉及范圍廣，審計人員需從大處著眼、小處著手，從小問題中發現政策層面問題。同時，由于審計資源的限制，如審計時間、審計人員等諸多困難使得農業審計難以覆蓋整個農業資金，審計監督的難度大。

3.農業審計需延伸的對象多，審計的深度與廣度兼顧難。

農業審計項目一般要求覆蓋3至5個縣，但縣級并非資金的最終使用單位，資金一般主要流向各鄉鎮、村、項目區、龍頭企業以及廣大農戶手中，且越往下越分散，需要核實和延伸的單位也就越多。在現場時間和審計力量有限的雙重約束下，審計工作的深度和覆蓋的廣度，通常比較難以兼顧。

4.農業違規金額小，出審計成果難。

由于涉農資金在分配、管理、使用中存在層次多、部門多、資金類別多、項目多、資金散等特點，單個問題的違規金額較小，有些問題僅有幾萬元的金額，很難形成重要審計成果，與其他業務部門的審計成果相比存在較大差距。

5.項目管理水平低，控制審計風險難。

由于審計力量和時間的限制，審計人員在審計涉農資金時很難做到面面俱到，造成部分問題可能被遺漏。同時，由于涉農資金主要涉及縣以下基層單位、個體戶或農民，這些單位和個人往往沒有規范的財務核算，缺少規范的會計憑證，給審計人員取得有效證據帶來很多困擾，而通過觀察、詢問等手段獲取的證據質量相對要低，審計風險較高。

三、農業審計應采取的“五條”措施

1.把握一個“方向”，提高績效審計水平。

農業資金績效審計是農業審計發展重要方向，對于保障農業資金項目政策目標的實現，“三農”問題的破解具有重要意義。那么建立一套可量化、較全面客觀的農業績效評價體系，將為提高農業審計水平創造有利條件。

農業績效審計的內容應涉及五個方面：一是資金配置與使用的經濟性。績效審計應圍繞財政資金的分配、使用，審查其分配原則、運用領域、使用情況等，著重檢查財政資金配置與使用的經濟性。結合成本——效益分析法對項目資金做出評價。二是資金管理的效率性。主要圍繞農業項目資金預算的真實性、合理性和科學性以及預算執行、資金撥付情況進行審查，對農業資金制度的有效性等進行考察。三是資金使用的效果性。主要審查農業資金是否實現了預期的政策目標，通過實施農業開發，加強農業基礎設施建設，改善農業生產基本條件，提高農業生產能力，促進農民增收、社會和諧以及改善生態環境的結果情況。四是社會公平性。農業項目的社會公平主要體現在項目資金是否為大家所用，項目成果是否大家受益。政府通過財政支出建設農業項目，以提高農業產量，恢復生態環境，保障農業的可持續發展，是維護公民利益的具體措施，促進了社會公平正義的實現。五是農業項目的生態效益性。農業是資源節約和可持續發展的綠色產業，農業生態效益評價包括改良土壤、提高土地生產效率、涵養水源、節約用水、凈化空氣等方面。

2.做好兩個“優化”，提高審計資源利用率。

一是優化農業審計項目，科學調度審計資源。根據涉農資金審計項目的特點，結合各個業務處室的審計專長，實現多個業務處室的合理調度整合。資源整合應遵循三個原則，①重要性原則。審計資源調度要根據單位具體情況分別對待，審計單位在對自己的審計資源狀況進行梳理后，選擇那些有益于突出工作重點和工作目標的進行調整；②高效性原則。審計資源整合是一個系統工程，整合工作就是要把相對獨立存在、獨立發揮作用的諸多要素凝聚成一個整體，形成規模效果；③系統性原則。審計資源整合要分級次循序漸進，要求方向明確、條理清晰、步履穩健。通過整合資源以充分發揮各個處室在審計專業領域的優勢，擴大農業審計項目的深度，加大農業審計力度。

二是優化農業審計隊伍，培養農業審計人才。隨著農業、農村改革的進一步深化，新政策、新技術、新情況、新問題不斷出現，必須加大對農業審計人員的培訓力度，培養和造就一支熟悉農業審計業務，同時又掌握工程建設、計算機、經濟管理學等知識的“復合型”農業審計人才隊伍。一要解決好審計工作繁重和學習任務繁重的矛盾，將專門培訓和自學有機結合起來。二要把審計業務知識培訓和其他專業知識的學習結合起來。三要把計算機審計和審計能力良好地結合起來，以應對復雜多變的農業審計實務。四要重點培養一批學習能力強、年紀輕的農業審計干部，在實踐中鍛煉他們的審計能力。

3.創新三個“手段”，提高審計效率。

一是采用書面材料查詢與電子數據分析相結合手段，集中力量分析疑點。雖然計算機審計手段在農業審計項目中應用難度較大，但通過將書面材料轉化為電子數據后再結合計算機的分析手段，仍然有利于發現審計疑點。通過審計疑點確定審計重點，集中力量對相關問題進行分析，往往能取得磨刀不誤砍柴工的效果。

二是單位審計與延伸審計相結合的手段，提高審計質量。由于部分涉農項目相關資料不全，通過延伸其相關業務往來單位賬目，可以獲取可信度更高的審計證據，提高審計質量。審計過程中也可結合專題調研形式，深入基層、走訪農戶，在了解國家涉農政策的落實和執行情況的同時，調查掌握農民的真正需求，通過深入研究，及時有效發現農業制度和政策中存在的問題。

三是并用多種審計手段，節約審計資源。審計手段多種多樣，審計人員可以通過檢查獲取報表資料，通過監盤核對實物資產和現金，通過函證來核對被審計單位資料的真實性，通過分析復核編制對比分析表、比率分析表和趨勢變動表等，發現異常變動項目以及相關信息的差異情況。

4.抓住四個“重點”，擴大審計成果。

一是抓黨委、政府在農業工作中關心的“熱點”。抓住了農業的熱點問題，就抓住了當前農業政策的導向。審計建議也就更容易在農業工作中發揮作用，審計成果能得到有效轉化。

二是抓資金投向的落點。農業審計是一項政策性審計，要根據國家對農業產業結構調整中確定的投資重點開展審計。一方面根據審計人員不足，時間短的特點，抓農業資金的重點領域，這既利于發現問題，也更能為政府最為關心的農業問題提供建議。另一方面根據農業資金分布廣，涉及的單位多的特點，抓重點單位。重點單位作為農業資金的主要使用者，其發揮的資金效益應大。通過對重點單位的審計，能進一步確保農業政策目標的實現。

三是抓資金管理的關鍵節點。農業資金的管理環節多，掌握了關鍵節點，就抓到了農業資金管理的重點。通過理清各個部門的資金管理職能，確定審計的關鍵部位，從而更好地發現資金管理中存在的漏洞。

四是抓好重大項目審計這個要點。重大項目資金投入量大，而且具有代表性，項目建設對促進農業和農村經濟的發展、農民增收將起到直接作用，也更有利于審計成果的體現。

5.克服五個“難點”，提高審計監督力度。

一是克服高質量農業審計建議不好提的難點，認真了解各個主體的需求。一方面要了解黨和政府的需求，隨著我國對“三農”問題的重視不斷加強，一系列強農惠農政策相繼出臺，農業審計應全面覆蓋這些政策，并了解這些政策的執行情況，關注政策的合理性和科學性，為領導宏觀決策提供重要依據；另一方面是要了解農民的需求，審計重點要反映農民關心、反映強烈的問題，如農民增收、農村基礎設施建設等，深入基層，實地掌握農業資金實施效果及存在的問題，確保農業資金能切實為民所用，利益能被民所享。

二是克服農業資金分散，點多、面廣、線長的難點，搞好審前調查。要及時收集被審計單位有關的審計資料，摸清被審單位的職能和特點，確定審計重點。制定好審計實施方案，明確審計目標、范圍、對象。科學安排審計進度，充分發揮每一名審計人員的作用。

三是克服審計的深度與廣度兼顧不全的難點，把握審計的重點。根據農業審計項目的具體要求，結合審計資源的配置情況，確定農業審計項目的重點，在確保實現審計目標的同時，兼顧審計的深度與廣度。

四是克服農業審計成果少的難點，積極轉變成果轉化方式。當一些審計問題的資金小，夠不成重要審計情況時，要盡可能利用手中資料將其轉成審計簡報等形式。眼光不能只盯著重要審計情況，應時刻關注一些重要信息。關鍵信息形成的審計要目也是非常有用的審計成果形式。

同時，農業審計要注重督促審計整改，確保農業政策執行到位和資金效益充分發揮，充分體現審計的服務功能。根據當前“三農”的實際情況，有針對性地對重大政策的貫徹落實以及運行中出現的制度、管理問題予以揭示，及時將審計成果轉化為服務政府的決策信息，從而在更高層次發揮審計的作用。

五是克服農業審計風險高的難點，提高審計質量。從根本上說，防范審計風險關鍵要提高審計質量。提高審計質量，一方面要提高審計隊伍素質。審計能否真正發揮為政府和公眾服務的最終作用，不僅要有完善的審計行業標準來規范審計機構和人員的行為，更重要的是要建設一支合格的、高素質的農業審計隊伍。另一方面認真執行報告和審計工作底稿的復核制度。針對農業審計工作特點，審計人員要認真復核審計證據、審計工作底稿和報告，以保證審計證據充分，審計工作底稿依據適當，審計報告客觀公正。

（作者單位：審計署長沙特派辦）