我國農田水利發展與投融資機制創新

摘要：國內外農村公共產品供給實踐和農村基礎設施建設市場化融資相關理論表明，城鄉二元經濟體制尚未徹底消除、城鄉基礎設施投融資結構不合理以及金融部門缺乏對農田水利投融資的內在動力等因素的長期綜合作用，導致我國農田水利設施投融資機制存在諸多問題。未來時期，有必要進一步明確各級政府對農田水利設施進行投融資的引導作用，通過引入民間金融資本進而形成市場機制主導下的多元化投資渠道，并通過實行區別對待的金融政策和充分利用農民合作組織的力量，共同推動農田水利建設滯后、資金投入不足、老化失修與功能退化現象嚴重等難點問題的徹底解決。

關鍵詞：農田水利；投融資機制；政策創新

中圖分類號：F323.9文獻標識號：A文章編號：1001-4942（2013）01-0147-04

農田水利是指以農業增產為目的，防治旱、澇、漬、堿等災害，對農田實施的灌溉和排水工程措施。從廣義上講，除農田灌溉和排水外，農田水利還包括水土保持、灌區防洪、草場灌溉和排水、鹽堿地改良、沼澤地改良、圍墾、沙漠治理，甚至還可以延伸到農村飲水和鄉鎮供水等。

新中國成立后，特別是改革開放以來，我國始終高度重視水利工作，在不同階段開展了具有不同特點和重點的水利建設，取得了舉世矚目的巨大成就，為農村經濟社會發展和人民安居樂業作出了突出貢獻。但是，作為一個正處于轉型階段的發展中大國，人多水少、水資源時空分布不均仍然是我國的基本國情水情，區域性的洪澇災害頻發仍然是中華民族的心腹大患，城鄉水資源供需矛盾突出仍然是可持續發展的主要瓶頸，農田水利建設滯后仍然是影響農村穩定發展和國家糧食安全的最大硬傷，水利設施薄弱仍然是國家基礎設施建設的明顯短板。

數據顯示，2010年我國有30個?。ㄗ灾螀^、直轄市）和新疆生產建設兵團發生了不同程度的洪澇災害，屬重災年份。全國農作物受災面積1 787萬公頃，成災面積873萬公頃，受災人口21億人，因災死亡3 222人、失蹤1 003人，倒塌房屋227萬間，縣級以上城市受淹258個，直接經濟總損失3 745億元，其中水利設施直接經濟損失69168億元。江西、福建、四川、湖南、湖北、吉林、遼寧、陜西、甘肅等省受災較重。全國山洪災害頻發，西南地區尤為突出。

隨著新型工業化和城市化深入發展，全球氣候變化影響加大，我國水利發展面臨的形勢更趨嚴峻，增強防災減災能力要求越來越迫切，強化水資源節約保護越來越繁重，加快扭轉農業主要“靠天吃飯”的被動局面任務越來越艱巨。特別是2010年西南地區發生的特大干旱、多數省區市遭受洪澇災害、部分地方突發嚴重山洪泥石流等，再次警示我們加快水利建設刻不容緩。

不僅如此，從水利對經濟社會發展的基礎支撐和物質保障功能分析，水利是現代農業不可或缺的首要條件，是生態環境改善不可分割的保障系統，具有很強的公益性、基礎性、戰略性。事實表明，改革開放以后每個國家五年計劃時期的水利基本建設投資占農業基本建設投資比重都在50%以上，并且從1980年的52%增長到“十一五”時期的673%，增長幅度高達143%，可見農田水利投資是我國農業投資的重中之重，是決定現代農業生產的先決條件。因此，結合主體功能區建設，加快水利改革發展，不僅事關農業農村發展，而且事關經濟社會發展全局；不僅關系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關系到經濟安全、生態安全、國家安全。這也正是黨和國家在新時期把水利工作擺在更加突出位置、著力加快農田水利建設和推動水利實現跨越式發展的基本立足點。

1國內外農田水利投融資問題研究回顧

在農田水利基礎設施投融資問題的研究方面，國內外學者主要聚焦于自然資源經濟學、發展經濟學和公共經濟學、制度經濟學等領域[1]。其中，以可持續發展研究為代表的學者們圍繞水資源利用、水利需求-供給、節水技術革新等宏觀問題，研究了水利投資變動態勢及水利發展對區域人口、經濟、社會等的多重制約與影響，總結了水利工程建設、投融資運行管理、水利設施使用效率、水利微觀實體良性運行的條件等一般性規律，并分析了農村產業結構調整對水利發展帶來的影響和變化趨勢。

在國內近期的研究成果中，以賀雪峰、周玉璽、宋鴻遠、孔祥智及朱紅根等為代表的研究者，分別從農村基礎設施建設、制度變遷、鄉村水利組織、農田水利產權、農業節水激勵、農業水價政策等領域，對農村水利建設和水利發展進行了理論與實證分析；同時，針對農村稅費改革對農田水利建設的影響，不同領域的研究者立足于不同層面，分析了農田水利建設的產業組織模式、農業灌溉節水行為、地下水灌溉產權制度等問題，并定性或定量分析了農田水利基礎設施現狀及其建設資金來源情況，發現基礎設施建設滯后、資金投入不足、老化失修與功能退化現象嚴重等是中國農田水利基礎設施中普遍存在的問題，而自然條件、區域經濟因素、社會因素及農村治理因素則是造成地區之間農村農田水利灌溉基礎設施投資差異的主要原因。

在水利基礎設施投入機制上，劉志江（2005）[2]認為，水利基礎設施必須發揮公共財政和市場行為的雙重作用，在正確界定水利設施的性質和類型的基礎上，水利資金使用結構應隨工程項目性質不同有所不同。胡永法等（2006）[3]在借鑒國內交通行業和國外的水利融資經驗的基礎上，提出了應充分利用民間資本、外資和建立水利基金等發展水利事業，通過有償轉讓、招標拍賣水利資源以獲取建設資金，同時輔之以特許權轉讓的方式將供水和污水處理通過私有化解決等的建議。王巧義等（2011）[4]則認為，農田水利建設現行的投融資模式是制約我國農田水利發展和社會主義新農村建設的主要因素，未來應合理統籌大中型與小型農田水利投入關系、政府宏觀調控與市場配置關系、財政支農與金融支農關系，加快小型農田水利基本建設步伐。

認真檢視已有研究文獻不難發現，隨著我國農村經濟社會發展，水利建設任務將更加繁重，如何根據國家宏觀經濟形勢的變化和政策取向，改革并完善水利投融資制度，建立靈活有效的投融資機制，進一步拓寬并建立長期穩定的水利投融資渠道，是農村經濟社會發展的現實需要，對于我國如何著力加強農田水利建設、推動水利實現跨越式發展具有重要的理論和現實意義。

2農田水利發展與投融資現存主要問題剖析 21農田水利產品供給屬性導致其投融資主體的缺失與缺位

不論針對農戶還是其他投資主體，農田水利工程項目建設本身具有投入大、見效慢、管理難、回報小、直接經濟效益不明顯（主要表現為抗旱、排澇等間接社會效益）等特點，資金籌措更易受到農村社會經濟和水資源狀況等多種因素的共同影響。作為社會公益項目和農村準公共產品，水利設施顯然又不能完全根據其資金回收狀況或市場利潤率來決定是否進行籌資建設。而且，水利項目的產出一般還經常地受到自然地理因素、氣候氣象條件的制約，隨機變化相對較大，這也決定了其投資項目可能會具有較大的風險性。同時，與農田水利緊密相連的農業產業，其經營分散、比較效益較低，農戶生產規模小，農業生產對灌溉依賴性較強，灌溉服務深受水資源、地形和地理條件的限制。因此，水利產業與農業產業發展的特殊屬性決定了農田水利工程的復雜性和農地經營的分散性，使得所有農戶在水利基礎設施建設合作中的投入收益很難做到對等，進而導致需要集體行動的村莊水利與農戶個體化決策的土地承包制的矛盾突出。

在城鄉二元體制宏觀制度安排下，我國農村公共產品供給嚴重不足，不同區域水利發展差距不斷擴大也與從中央與地方對水利設施的治理與管理模式緊密相關。一方面，中央政府的財政支農資金主要用于大江大河的治理，地方政府則片面追求“市場化”，更多投入那些具有較高收益的城市水利建設項目，對于農田水利設施的建設、管理、維護工作則有“甩包袱”傾向。另一方面，農民個體也因為農業生產的比較收益過低、農田水利設施的外部性較大、農村組織化基本解散等問題而缺乏投入農田水利建設的動力，最后導致逐步出現鄉村農田水利殘損破敗的局面。

22農田水利建設與投融資的政府主導模式導致其資金來源受限

水利建設是農業生產和農村發展的基本條件之一，其優良狀況與否直接決定著農業產業的效率與農民增收的高低。長期以來，我國水利項目的實施大部分按“政府出錢，建設單位花錢，管理單位守攤”的模式進行，缺乏硬性標準來判斷政府應該提供多少資金用于水利基礎設施項目，從而導致農田水利基礎設施建設易受忽視，一些地方不能真正將加強農田水利建設納入政府工作的議事日程。

近30多年來，國家水利投資更偏重于投向大江大河治理等大型水利工程建設，對農田水利工程傾斜力度不夠。同時，農田水利建設投入主體缺失，存在著較為普遍的“等、靠”現象，致使水利建設總體上仍面臨“基礎脆弱、欠賬太多、全面吃緊”的嚴峻局面。

統計表明，我國農業基本建設投資占基本建設投資比重在改革開放后的波動明顯（表1），其中1980年高至93%，“八五”時期則低至 3.0%，

之后又逐漸回升。農業基本建設投資不足嚴重影響了農田水利等基礎設施建設，在整個農村資金存量增加的同時農業資金存量卻在下降；在農村資金流量增大的同時，農業資金流量卻在減弱。

23農田水利管理維護機制缺失導致其整體功能降低和弱化

農田水利基礎設施能否對農村經濟發展發揮其應有的功能，很大程度上取決于人們對已經投入的水利設施的使用、管理、維護及修繕狀況；以水利為代表的農村基礎設施完善程度已經成為新農村建設水平的重要標志，其在很大程度上反映了不同地區的政府治理水平和管理績效。

數據顯示，改革開放以來，我國農田水利改革發展取得顯著成就，農田有效灌溉面積從1978年的4 497萬公頃增長至2010年的 6 035萬公頃。但是，1981～1990年間我國新增灌溉面積7933萬公頃，同期由于老化失修等原因造成灌溉面積減少8400萬公頃，增減相抵后仍凈減467萬公頃。盡管如此，在中國現有的122億公頃耕地中，尚有6 393萬公頃是沒有灌溉條件的“望天田”，已建成的5 780萬公頃灌溉耕地，灌溉水利用率只有46%[5]。

農業基礎設施整體功能日益弱化，效能逐漸降低，最終反過來又影響農田水利發展，特別是嚴重超期運行。我國目前農村的水利設施大都興建于1950～1970年代，相關工程設施設計標準偏低，質量較差，加之長時期修繕、維護、更新等后續投入不足，最終導致原有水利工程設施老化失修、損壞報廢等負面問題嚴重。與此同時，現實中普遍存在對水利工程只建不管、重建輕管及水利設施帶病運行等問題，使得眾多水利特別是小型農田水利設施功能無法有效發揮。

24農田水利投入內部結構比例失衡導致其建設發展的區域差異明顯

盡管從內部結構分析，我國的水利投資主體多元化趨勢已初步形成，但由于水利行業具有很大的特殊性，導致水利基本建設完成投資仍是以國家投資為主，國家投資主要以中央為主，而中央投資主要以國債投資為主。例如，2010年中央政府投資1 3861億元，較上年增加1109%；地方政府投資1 0002億元，較上年增加273%；利用外資48億元，較上年增加371%；國內貸款2084億元，較上年增加85%；企業和私人投資501億元，較上年增加336%；其他投資580億元，較上年增加1140%。我國東、西部，南、北方的地形、氣候、降水等差異較大，在水利基礎設施投資來源中，盡管西部增幅與東部相當，但總量與東部的差距逐年拉大，從而直接導致我國農田水利建設存在明顯的地域差異，不同區域的農田水利基礎設施建設呈現出不同內容和不同方式。

3農田水利建設發展與投融資創新的思考

31積極引入民間資本和私營企業，實現農田水利運營多元化

構建多元化融資渠道，發揮資本市場的作用，把民間資本、外國資本吸引到水利工程建設上來，是確保水利建設快速發展的必要途徑。鑒于農田水利基礎設施投資高、風險大、回報周期長等特點，考慮到農田水利基礎設施項目又屬于資金密集型，能夠創造更多的投資引致效應，未來的農田水利投資有必要在政府的扶持或補貼下，積極引進私營企業參與融資建設與經營，通過采用BOT（暫時私有化）或PPP（公私協作機制）融資模式，緩解政府財力不足導致的資金短缺困境，充分發揮外商及民營企業的能動性和創造性，從而以更低的成本、更高的效率，提供更高質量的產品與服務，最終提高農田水利基礎設施供給數量與質量、增加各投資主體的收入。在這個過程中，財政資金由原來的建設資金主要來源逐步轉變為起引導作用的輔助性投資，吸引社會資金、外資和銀行信貸資金，形成項目建設配套資金，發揮引導投資方向的作用。

32創新供給模式和構建合作機制，促進農田水利整體功能提升

從世界范圍來看，在農田水利基礎設施建設的時序安排方面出現了超前型、同步型和滯后型三類供給模式。超前型強調農田水利基礎設施建設相對于農業直接生產活動超前一個時期，代表國家如英國；同步型強調農田基礎設施與生產消費引起的需求相適應，農業生產部門與農田基礎設施的形成和擴大同步發展，代表國家如美國、加拿大和瑞典；滯后型是農田水利基礎設施發展滯后于農業生產部門，代表國家如前蘇聯、東歐及大多數發展中國家。

為了充分發揮水利建設基金的經濟效益和社會效益，確保國家積極財政政策的有效實施，必須加強和改進水利建設基金的管理。中央政府要因地制宜、揚長避短，選擇重點地區進行重點投融資；地方政府做到整體規劃，避免低水平的重復建設，搶資金、掙項目，從而降低基礎設施建設的交易成本，提高水利設施資金的使用效率，保證項目資金投入的經濟效益和社會效益有機結合，實現地區“雙贏”。

同時，進一步明確公用事業市場化的目標，通過市場競爭機制的引入提高服務效率和質量，構建政府、村集體和村民之間的合作機制，并根據各地不同的情況和各種市場化實踐模式的優缺點選擇不同的實現形式。在城鄉居民社區推廣工程、管理、農藝相結合的綜合適用農業節水技術，推廣節水增效灌溉新理念，提高城鄉水資源利用效率，建立健全農田水利基礎設施建后的管護、修繕機制，以此保證農田水利工程的正常運行和綜合效益的可持續發揮，促進農田水利實現多元化、差異化和動態性有效供給。

4農田水利發展與展望

反思歷史，中華民族的發展史從一定程度上講就是一部與水旱災害斗爭的治水史；回顧現實，“三農”問題始終是關系到我國改革成敗與發展建設的根本問題。重視發展和完善農田水利基礎設施建設，其實質就是為農業生產服務，就是通過各項水利技術措施改造對農業不利的自然條件，合理充分利用降雨、地表水和地下水以調節農田土壤水分狀況、提高土壤肥力條件，防治洪、澇、旱、堿等自然災害，最終保證作物穩產高產、農業生產全面豐收和糧食安全。

我國政府歷來高度重視水問題，針對水利發展面臨的障礙，中央政府已經根據實際情況，采取具體步驟，作出了一系列戰略安排。2011年《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》指出，我國政府大力發展民生水利，加快農村飲水安全工程建設，到2015年將全面解決飲水安全問題，確保飲水安全；加強防汛抗旱防臺風工程和非工程措施建設，到2015年基本消除影響防洪安全的突出隱患，確保防洪安全；強化農田水利基礎設施，大力推廣現代節水灌溉技術，提高農業綜合生產能力，確保糧食安全。

隨著社會主義市場經濟體制改革的深化和農村社會經濟的快速發展，我國現行的農田水利工程投融資及管理模式已不能適應建設新農村的要求。因此，加強我國農田水利工程市場化改革符合當前新農村建設對水利工程管理體制改革工作的要求，對確保水利工程安全運行，充分發揮水利工程效益，確保資產保值增值具有十分重要的意義。只要在促進城鄉基本公共服務均等化的征程中做出明智的選擇和果敢的改革，農田水利基礎設施就會不斷展示出它的適應性和創造性，從而為“三農”問題的根本解決和全面建成小康社會打下堅實的基礎。 參考文獻：

[1]李泉中國農田水利發展：反思與檢討——兼論城鄉一體化進程中的農村公共產品供給[J]中國農村水利水電，2012，8：1-4，8

[2]劉志江水利基礎設施投融資模式研究[J]河北水利，2005，6：104

[3]胡永法，黃健元我國水利投融資體制問題探討[J]水利科技與經濟，2006，2：108-111

[4]王巧義，劉啟生關于小型農田水利建設投融資問題的思考[J]農業經濟，2011，7：53-54

[5]馬衍偉推進社會主義新農村水利基礎設施建設的稅收政策[J]經濟研究參考，2008，40：14-18