知情權的實踐：從大眾向公眾的角色轉變

摘 要：本文以寧波PX事件為案例，從傳播學角度闡釋公民參與。以保障公民知情權為切入點，以傳播學相關理論知識為基礎，通過分析PX事件，建構了一個“公民—決策機構”的傳播模式，并在此模式下分析了公民在PX事件中從大眾向公眾的角色轉變。

關鍵詞：知情權；公民參與；大眾；公眾

中圖分類號：G206 文獻標識碼：A 文章編號：1672-8122（2013）05-0029-02

黨的十七大報告明確提出：“要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。”“推進決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見。[1]”因此，保障公民知情權，增強和完善公共決策中的公民參與具有重要的政治意義。目前，對于“知情權”、“公民參與”等的研究大多是從政治學、公共行政學、法學等學科的角度切入。本文將以寧波PX事件為例，從傳播學角度解釋公共決策中的公民參與。

一、寧波PX事件中的公民參與

公民參與，也稱為“民眾參與”。有學者將“民眾參與”界定如下：“公民參與指公民個人或團體通過各種方式和途徑參與公共事務，影響和推動包括政治系統中的各種決策的活動和行為。”這就要求相關決策機構在決策過程中保障公民應有的知情權，公共決策的過程也應向有利害關系的公民開放，以便作出正確決策或讓決策更好地實施。在寧波PX事件中，因寧波市民反對PX項目而引發的規模較大的群眾聚集性事件，在最近7天之內出現了4次：2012年10月22日，灣塘等村近200名村民以“居住點離化工廠近”為由，集體到區政府上訪。26日晚上5點多民眾聚集在鎮海甬江隧道口，采取靜坐、拉橫幅、散發傳單等方式。27日上午千人聚集在海曙天一廣場、鎮海甬江隧道附近，隨后“警方逮捕了一部分現場群眾”以及“騷亂中一名大學生被特警打死”等說法開始在網絡上傳播。28日下午，民眾再次聚集在海曙天一廣場、鎮海甬江隧道附近。據中國新聞報報道，集會人群達5000人。

最終事件的結果也由最初的市民被勸退，政府解釋其合理性演變為寧波市政府宣布堅決不上PX項目而告一段落?？梢哉f，在整個事件演進過程中，民眾的參與對政府的最終決策產生看至關重要的影響。

二、知情權受阻：寧波PX項目愈演愈烈

（一）何謂“知情權”

“知情權”作為一種權利主張的法學概念，由美國記者肯特·庫泊（Kent Copper）于1945年首先提出來。他針對當時美國政府權力不斷膨脹的狀況，呼吁官方尊重公眾的“知情權”（the right to know），并建議將之推行為一項憲法權利。按照其給出的定義，知情權是公民享有通過新聞傳媒等多種途徑了解或知曉政府工作的法定權利。它包括公民對政府所管理的國家事務、社會事務和其他事務信息的了解或知曉，即政府在履行公共事務管理職能的各項活動中，制作、擁有和獲知的信息（不包括依法應保密的信息），尤其是事關公民利益或權益的重要信息，公民都有權了解或知曉，政府也有義務將其披露公開，使公民得以了解或知曉[2]。

知情權作為當代法治社會的一項基礎性人權，是公眾保護自身利益的重要手段。尤其是在涉及到公眾利益的公共事件中，公眾只有充分地享有和行使了知情權，及時了解社會上即將發生或者已經發生的事情，才能據此合理地安排自己的生活，以便趨利避害，并最大限度地保護自己的權益。

（二）寧波PX事件為何愈演愈烈

在寧波PX事件中，可以說，政府和媒體都未能切實保障公民知情權，這也導致事件愈演愈烈。

1.政府：決策過程不公開，習慣性“替民作主”。首先，行政的慣性使信息公開舉步維艱。可以說，公民的知情權保障和政府的信息公開宣揚是好，行動是難。在決策者心中，只要對項目做了國家環評，有了“科學依據”，民眾就應欣然接受，而許多涉及公民利益的規范性文件，被當作內部情報對待。為此公民缺乏可以了解法律、法規、規章等規范性文件的渠道，尤其是涉及自身權益的司法、行政裁判資料。不可否認，在整個寧波PX項目事件過程中，公民對之前有關項目的決策過程知之甚少，因此當突如其來的被宣告有生態風險的PX項目將要落地于自己的居住環境時，他們自然無法接受。其次，信息公開不被認為是政府的份內職責，而被認為是政府的權利。長期以來，信息公開的主動權掌握在政府的手中，公開什么、公開多少、怎么公開、什么時候公開都由政府說了算，而公民在這一過程中幾乎是沒有發言權的，因此信息公開處于一種不對稱的狀態。這就導致相關決策一旦涉及自身利益，因不知自身合法權益如何保護，而表達權又無處訴求，便會出現“群起而攻之”的現象。寧波PX事件中，當地民眾得知相關決策后，擔心項目一旦引入，自身居住環境無從保障，而一時間有沒有表達意見、說明想法的渠道，只好以聯合上訪、游行、示威等方式表達自己的不滿。

2.媒體：與輿情發展脫節，危機意識不足。在公共危機傳播中，媒體自身應成為政府與公眾互動交流的平臺，以促進政府和公眾在公共信息傳播過程中信任、合作關系的建立。有學者對媒體在公共危機信息傳播過程中的作用做了概括：（1）監測環境是媒體在公共危機信息傳播過程中的首要功能；（2）及時、準確地傳遞信息，發揮告知功能，教育功能；（3）議程設置功能；（4）輿論緩釋，精神救災；（5）開展輿論監督，引導輿論；（6）危機后，媒體須承擔社會反思的功能[3]。相關資料顯示，在整個寧波PX事件中，媒體報道呈現出消息類報道多、評論性文章少；報道內容單一，與輿情發展脫節的特點，且報道無論在內容還是在民眾參與度上甚至還比不過論壇、貼吧、微博等方式。一方面，滿足不了民眾所感興趣的信息要求，自身的監測環境、議程設置功能得不到充分發揮；另一方面對形勢估計不足，危機意識不夠沒有起到輿論緩釋、精神救災等作用，反而讓民眾加強了媒體與政府“沆瀣一氣”的認知。不可否認，這也是導致寧波PX事件愈演愈烈的原因之一。

三、傳播學角度建構公民參與模式

通過對PX事件的分析，可看出，公民參與公共決策的過程，可以看作決策機構與公民的互動傳播過程。參照奧斯古德-施拉姆傳播模式，我們可以為公民參與建構以下模式：

通過對寧波PX事件的分析，結合所建模式，可以看出，在“決策機構—公民”的傳播過程中，知情權是公民參與的基礎。在進一步分析上述模式的過程中，可以得出以下結論：

（一）“公民—決策機構”的傳播：大眾—公眾的角色轉變

1.大眾和公眾的概念。大眾是現代社會的一種未組織化的社會群體，是大眾社會的主體，與既有的群體形態相比，大眾有著明顯的特點：從人數上看，數量巨大，超過其他的社會群體或集團；從存在形態上看，具有極強的分散性和異質性，呈現出一種原子化的存在狀態；從行動趨向上看，大眾又具有強烈的同質性，容易受到外部力量（國家或權力精英）的操控和影響。公眾主要是一個政治學概念。公眾雖然規模大、分布范圍廣，但一般指社會上圍繞共同關心的公共事務或問題，通過公開、合理的討論而形成的能動的社會群體，他們是社會公共利益的維護者，其行為出于責任并富有理性，因此，盧梭把公眾稱為民主政治的基礎，認為公眾的意志——公意代表了共同體的最高意志，是不可摧毀的。

2.公眾和大眾的區別。美國社會學家米爾斯曾從5個方面區分了大眾與公眾的不同：（1）就表達意見和接受意見的人數比例來看，在公眾當中，有許多人既表達意見也接受意見；而在大眾當中，表達意見的人比接受意見的人要少得多，大眾傾向于接受群體的意見；（2）對大眾傳播反應的可能性而言，公眾可能會有立即的反應，大眾反應困難；（3）就意見轉變為社會行動的難易而言，公眾比較容易，大眾則比較困難；（4）就在社會中的自治程度而言，公眾的自治程度高，權力機構較難進入自治的公眾領域，大眾的自治程度低，易受權力機構的操控；（5）就傳播統治的方式而言，公眾參與民主運作討論，大眾由傳播掌控社會，人們很少參與討論[4]。

3.寧波PX事件中角色轉變的體現。整個事件中，民眾通過集體上訪、示威游行、集會等方式表達自己的意見，圍繞共同關心的公共事務或問題（項目危及居住生態環境，危害民眾切身利益），參與民主運作討論。由最初200村民集體上訪到后來的5000余人集會在廣場，事件結果也由最初被勸退發展成政府改變決策，民眾通過自己的方式維護自身合法權益并改變了當局政策，其身份顯然已不是最初的普通大眾，而是具備了公眾的特點，實現了大眾—公眾的角色轉變。

（二）公民的持續參與：決策機構與公民間的循環傳播

寧波PX項目引起民怨的表達，民眾集體上訪，推動了相關機構的解釋出臺；民眾無法接受“規劃合理”的解釋，繼續通過游行、集會，又促進了政府的重新決策……七天之內四次群體性事件，實際上在民眾表達意見和政府推出決議之間形成了一個循環互動的傳播機制?？梢姽駞⑴c的過程是公民和決策機構持續的經常的互動，是循環運轉的雙向傳播運動，而不是孤立的、一次性的雙向傳播。而且在社會主義民主不斷發展的政治環境中，民眾的知情權、參與權、表達權、監督權應得到保障，公共決策機構也尊重民意，向公民開放決策過程，推進決策的科學化、民主化，這是公民參與的互動傳播不斷循環運轉、公民參與不斷持續的根本保障。

通過以上對寧波PX事件的分析，可以看出，一個民主開放的社會，決策機構要需要在公共事件的決策過程上保障公民應有的知情權，大眾媒體也應充分運用自己的表達權，發揮自己應有的議程設置、輿論引導、教育告知等功能。只有這樣，才能更好地保障公民的知情權、提升政府的公信力、增強媒體的影響力。

參考文獻：

[1]胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告[R].北京：人民出版社，2007.

[2]閔政.知情權的認定與保護[J].新聞傳播，2003（5）.

[3]周海生.公共危機信息傳播中的政府、媒體功能及公眾參與[J].公共管理，2009（5）.

[4]米爾斯.權力精英[M].南京：南京大學出版社，2004.