美麗延慶從旅游改革示范開始

旅游業不僅是建設“美麗延慶”綠景到美景等目標的具體體現，更是維護地區生態建設成果，讓當地百姓從發展中不斷受益的重要支撐

延慶是個自然與歷史人文資源極其豐富的旅游城市。境域內有30多個旅游景區景點，其中24個為A級旅游景區，是北京擁有A級旅游景區數量最多的區縣。近2000平方公里的國土面積，擁有松山、玉渡山、野鴨湖等12個國家和市、縣級自然保護區和近100平方公里的濕地面積。

《延慶新城規劃》確立“到2020年，努力把延慶建成首都生態涵養重地、國際旅游休閑名區、現代生態宜居新城”建設目標。經過兩年創建工作，2012年3月延慶正式被國家旅游局確定為首批“全國旅游標準化示范縣”，延慶也因此成為全國首批5個旅游標準化示范縣之一； 2012年11月6日，北京市獲準成為國家旅游綜合改革試點城市，延慶縣同步成為唯一一個全國旅游綜合改革示范縣。

旅游為延慶博得了贊許無數，甚至在某種程度上成為了外界解讀延慶的一種符號。而此次延慶成為全國旅游綜合改革示范縣，則意味著在完成了旅游標準化示范建設之后，延慶將進一步探索破解旅游產業發展的突出瓶頸問題。

毫無疑問，旅游在延慶的經濟發展格局中長期占據著重要地位，但年旅游總收入不足50億元的事實，也表明延慶至今仍在努力謀求旅游大縣向強縣的轉身，而這個承載著中國旅游改革發展未來走向的北京一隅，在前行的道路上將面臨怎樣的歷史機遇及需要改革的難題？

“美麗”的機遇

首次將生態文明建設列入“政治、經濟、社會、文化、生態五位一體”中國特色社會主義事業總布局的黨的十八大，確立了“美麗中國”的建設目標，這讓延慶在多年經濟社會發展中，描繪的“把生態優勢轉化為發展優勢，用生態贏得主動，用生態贏得優勢，用生態贏得未來”美好愿景照進現實成為了可能。

作為首都西北重要生態屏障的綠色北京示范區，延慶縣是北京市唯一全境都是水源保護地的區縣，近年來持續推進的生態文明建設幾乎讓延慶囊括了一切應得的榮譽：國家生態縣、全國綠化模范縣、首批國家園林縣城、全國控制農村面源污染示范區、國家衛生縣城、全國生態文明建設試點縣、中國第一個以整個行政區域通過ISO14001環境管理體系認證的縣等等。

多年將生態涵養確立為首要發展任務的延慶，至今已經建成了媯河生態休閑走廊、官廳水庫生態庫濱帶、北山生態休閑觀光帶和龍慶峽下游森林公園等10萬余畝的四大生態景觀走廊，以及總面積達萬余畝的夏都、香水苑、三里河等9個公園，和1.6萬畝的新城濱河森林公園。

而由此締造出的“美麗”成績，讓其他地區難以企及：全縣10.7萬公頃的森林面積，53.61%森林覆蓋率，73％的林木綠化率，63.8％的城市綠化覆蓋率，63.4平方米的人均綠地面積，46.8平方米的人均公園綠化面積等，這些長期在全市名列前茅的數據根本無法撼動。

初步具備了“美麗”基礎的延慶，毫無爭議地在十八大后率先于全市提出了建設“美麗延慶”的長遠目標。而為了讓“美麗”實至名歸，延慶縣明確對外表示，將在生態文明建設上努力實現“四個轉變”，即在保護生態環境方面實現由綠景向美景轉變，在發展生態經濟方面實現由追求數量規模向追求質量效益轉變，在建設生態城市方面實現由承載服務常住人口向承載服務常住人口和常態旅游人口轉變，在弘揚生態文化方面實現生態文明理念由廣泛倡導向全民踐行轉變，進一步提升生態惠民質量，和生態文明制度體系化水平，使生態文明發展戰略的內容更加豐富、豐滿、科學。

很顯然，與生態緊密相關的旅游業發展迎來了前所未有的新機遇。但能否真正成為旅游發展的引領區域，這還要取決于延慶旅游的發展基礎，而這恰恰也是延慶旅游的優勢所在。

眾所周知，依托優良的生態環境、豐富的自然資源和深厚的歷史文化底蘊，延慶立足首都生態涵養發展區的功能定位，已經形成了旅游休閑產業為主導的綠色產業，成為了頗具影響力的中國優秀旅游名縣、中國縣域旅游品牌十強縣、全國旅游標準化示范縣。

2011年，全縣接待游客達1737萬人次，2012年前三季度接待游客近1400萬人次，促進延慶縣形成了13：25：62的三次產業比重，其中旅游業已經占到延慶第三產業的60%，延慶已成為京郊當之無愧的旅游大縣。

對于旅游這一推動美麗延慶建設的重要支撐，延慶縣委宣傳部長、常務副縣長張素枝指出，旅游業不僅是建設“美麗延慶”綠景到美景等目標的具體體現，更是維護地區生態建設成果，讓當地百姓從發展中不斷受益的重要支撐。以此來衡量，“美麗延慶”的建設恰好為延慶啟動旅游綜合改革創造了最佳時機。

改革因由

依托自然環境和人文資源成為旅游大縣的延慶，其實也是中國旅游行業發展的一個縮影。

隨著公眾對旅游休閑需求的日益旺盛，順應旅游行業發展大勢的諸多旅游區域，如今都處在了觀光游覽到旅游休閑的升級轉型十字路口，延慶旅游亦是如此。

延慶縣旅游局局長袁緒忠告訴記者，依托自身的資源稟賦，不斷豐富旅游的內容和產品，延慶正逐步告別傳統的觀光旅游產業發展模式。

據袁緒忠介紹，延慶近年來舉辦的踏青賞花季、消夏避暑季、端午文化節、葡萄文化節、冰雪歡樂節等旅游節慶活動已成為北京乃至華北地區頗具知名度的旅游品牌。在這一基礎上，延慶通過連續舉辦北京長城之聲森林音樂節、北京國際自行車騎游大會、中國汽車直線公開賽（北京站）和北京國際馬球公開賽等文化活動和體育賽事，以及參與承辦的2011年首屆環北京職業公路自行車賽等，延慶旅游休閑的品牌影響力不斷提升。

除此之外，鄉村旅游亦保持著持續火爆，目前全縣有市級民俗旅游村27個，民俗戶1500余戶。井莊鎮柳溝村的“火盆鍋”已經成為京郊的知名民俗名牌，2011年接待游人60萬人次?！鞍倮锷剿嬂取笔侨忻娣e最大也是唯一整個鎮域變景區的國家4A級景區，“四季花?！睖嫌蚪ㄔO也已初見成效，成為全市溝域經濟的新亮點。

而在“休閑延慶”逐步成為延慶旅游品牌的同時，延慶也和全國一樣遭遇到了“成長的煩惱”。

采訪中，張素枝就談到，北京市確立的延慶功能定位，以及延慶本身具備的旅游資源條件，旅游在延慶的發展很自然地被賦予了重要地位，而這個僅有31萬常駐人口的區域，2011年的旅游人次卻達到了1737萬人次，這意味為滿足31萬常駐人口配置的用地指標，以及建設的基礎設施、公共服務配套等，要服務于1737人次的旅游人群，且這個人群還在保持著持續快速增長?！啊●R拉大車’的矛盾已經日益突顯，延慶亟需建立適應旅游發展要求、促進旅游產業發展的體制機制?！?/p>

“改革既是旅游發展的形勢所迫，也是充分體現旅游功能、實現富民惠民的現實需要?！睆埶刂χ赋?，作為生態涵養發展區，在市委市政府的領導下，延慶積極探索生態富民促進綠色就業，以市政、林業重點生態建設項目為依托，大力開發村鎮保潔員、公路清運員、林地管護員、花草維護員、渣土清運員、環境監督員、公廁管理員等綠色生態保潔員就業崗位13000個，再加上園林綠化局管理的生態護林員、水務局管理的生態水管員，延慶近三分之一的農村勞動力，即2.78萬人實現了綠崗就業，極大地增加了農民收入。

在張素枝看來，旅游的綜合改革，亦是生態富民工作的進一步延伸，而從這個角度審視當下的延慶旅游，惟有通過改革，才能讓山區農民在服務旅游產業發展的過程中成為和市民同等待遇的綠色產業工人。

“以延慶探索全國旅游綜合改革發展的路徑，正是國家發展形勢、旅游產業轉型發展、社會民生建設的必然選擇。”袁緒忠在接受采訪時，亦多次向記者傳達著同樣的改革緊迫性。

如何破題？

事實上，由于一直以生態惠民富民來衡量旅游業的發展，盡管延慶的旅游收入并不可觀，但卻讓延慶旅游的功能轉換和發展方式轉變先人一步。

最為各界稱道的便是國土面積達371平方公里的千家店鎮，通過統籌規劃，將硅化木國家地質公園、大峽谷、滴水湖等景區構成的“百里山水畫廊”與鎮域內的其他旅游設施進行資源和功能整合，劃分為一鎮三區八環十二節點，并以全鎮域創建成為了國家4A級景區，開創了“鎮景合一”的全新區域旅游發展模式。

在這一模式下，通過千家店4A景區的旅游發展，促進了當地一二三產業的深度融合，增加了農民的收入，鎮域內的農民真正成為了旅游服務的提供者和旅游發展的直接受益者，旅游惠民富民也在一定程度上得到了最大體現。

而千家店這種自下而上的成功探索，盡管各界的好評與肯定從未間斷，但受制于現行旅游產業發展體制機制政策等方面的種種制約，創新的尺度仍有很大的局限性。

“比如全鎮域變成一個景區后，景區與鎮政府應該是什么關系，資源、規劃、項目、土地等如何配置與整合等，這些都需要進一步研究和探索。”張素枝說。

袁緒忠也補充指出，“鎮域內的居民與景區如何形成一個利益共同體，如何突破土地限制配套旅游項目和公共服務設施，如何建立一個既約束政府、居民，又約束游客的生態旅游服務系統等，這些都需要更高層級的政府機制創新和政策突破。”

但這些顧慮卻絲毫沒有影響延慶對這一旅游發展模式創新的堅持，繼千家店成功之后，延慶縣提出將整個縣域近2000平方公里打造成一個大景區，即“縣景合一”，并以此獲準成為了全國唯一一個旅游綜合改革示范縣，這也在一定程度上表明，延慶旅游當前遇到的種種困惑已經上升為實現中國旅游發展方式轉變的全局性話題。在這樣的背景下，延慶又將給出怎樣的破解之道？

延慶縣為此初步設想了三個方面的改革突破。張素枝告訴記者，在旅游綜合改革理念方面，延慶將堅持首都特色、國際水準，瞄準世界城市旅游發展水準，提高旅游的國際化水平；堅持大旅游、大產業的目標定位，促進一二三產適度融合，以“縣景合一”為抓手，扎實推進綠色北京示范區建設；堅持產業發展和生態保護并重，堅持保護性開發和開發性保護；堅持產業惠民，加快構建以旅游休閑產業為龍頭的綠色產業體系，推動農民綠色就業、實現增收致富。

在體制機制保障和服務體系構建方面，探索旅游功能區管理模式，按照不同的資源稟賦，將全縣15個鄉鎮分成五大旅游功能區，統籌旅游資源保護開發利用、統籌重大項目策劃實施，抓好一批重點旅游產業項目落地，提高旅游信息化服務水平，加快數字延慶旅游信息平臺建設，建立并實施符合延慶實際的生態旅游服務系統。

在旅游規劃編制和政策創新方面，緊緊圍繞北京市旅游綜合配套改革政策建議的內容，以城市總體規劃修編為契機，增強旅游規劃的統籌作用，綜合考慮常住人口和旅游常態人口確定旅游公共服務設施、基礎設施配套和旅游實體項目建設。提高綠色生態就業組織化程度，推進綠色生態就業員工制試點。

具體到理念的創新，張素枝指出，延慶推行的是綠色發展理念，作為首都生態涵養發展區，涵養生態是首要責任，但是涵養生態，不等于不發展，而是要堅持綠色發展，也就是把旅游休閑產業作為支柱產業來發展，注重在發展旅游產業的同時保護好生態環境，堅持保護與發展并重的原則。

當然，旅游管理體制和機制的創新更為關鍵。對此，張素枝表示，通過綜合改革示范，延慶全境將變成一個大景區，在這一轉變的過程中，創新就在于構建城市管理體制與景區管理體制相適應的協調方式。

改革能否成功的核心則在于政策的突破。張素枝談到，對于延慶縣而言，就是如何評估好31萬常住人口與1737萬甚至更多旅游人口的關系，在城市功能、基礎設施、土地規劃等方面嘗試政策的突破，以適應旅游常態人口的需要。

“比如，農村建設用地如何服務旅游配套設施建設，如何在旅游產業發展中、在旅游綜合改革過程中惠民，以及延慶變成公園，老百姓如何變成園丁，如何在家門口實現綠崗就業等，這些都是下一步要實踐的重點內容?！痹w忠補充說。

延慶旅游綜合改革剛剛開啟，而從近日已經見諸報端的“東部山區溝域經濟休閑觀光產業帶、南部八達嶺長城文化旅游產業集聚帶、西部康西馬文化休閑旅游產業帶、北山休閑度假產業帶，中部環媯河泛創意設計研發及生態休閑產業帶”等延慶五大旅游功能區劃分，足見延慶旅游的改革創新已然又進一步。