中國需要什么樣的城鎮化

城鎮化發展有其內在規律，是經濟發展到一定階段形成各種要素資源的集聚，從而產生對更多城市功能的呼喚，而不是先建好一座新城，然后去發展經濟。新一輪城鎮化建設，切忌冒進

十八大之后，“城鎮化”成為各方關注的焦點之一。

2011年，中國城鎮化率首次突破50%關口，但與發達國家通常城鎮化率達到80%的水平相比，未來還有20%-30%的提升空間。

而根據有關測算，中國城鎮化率每增加一個百分點，將能帶來7萬億的投資和消費需求。到2020年，中國城鎮化率將達到60%左右，這不僅意味著在未來7-8年時間內，中國城鎮化所產生的資金需求（包括市政公共設施建設和社會保障）將超過40萬億，而且將有1億多農民涌入城市。

最新居民調查數據顯示，2011年城鎮居民人均消費15161元，農村人均5211元，這意味著因此而每年帶來一萬多億元的消費增量。

很顯然，2012年來多次被談及的城鎮化建設再度被主流觀點認為是中國經濟增長的持久動力，或未來擴大內需最大的潛力。甚至有經濟學家認為，城鎮化是讓中國經濟未來20年年均潛在增長率達到8%的主要理由。

事實上，“城鎮化”這一劑促進經濟發展的“良藥”，并非新方子。改革開放30多年來，我國建制鎮由2173個增加到19249個，數量上增加了17076個；再加上1.8萬個鄉級鎮，中小城鎮的人口、地域和規模顯著增長，對整個國家經濟總量的提升、社會事業的發展起到了不可替代的作用。

固然30多年來城鎮化建設成績舉世矚目，但是過快的城鎮化也帶來了諸多問題，比如土地利用效率低、城市基礎設施建設壓力加大、產業支撐薄弱、農民與農民工權益得不到保障等。

“這種以土地驅動為特征的城鎮化推進已經難以為繼。新型城鎮化之路尚需探索。”安邦咨詢高級研究員唐黎明告訴記者，城鎮化對經濟的拉動作用肯定是有的，但不宜夸大。

“新型城鎮化建設上面臨的問題和挑戰，恐怕要大于機遇。”

須正視城鎮化現狀和機遇

城鎮化的本質是什么？

具體說來主要有兩點：一是勞動力的轉移，從一產轉移到二三產；二是城鎮要為這些轉移的勞動力提供足夠的工作機會和宜居的生活空間。

國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長劉守英認為，我國上一輪經濟發展基本上是靠工業化和城鎮化來拉動。而這其中，低成本的土地使用和廉價的勞動力其實起著發動機的作用。

同時，我們看到，本就土地稀缺的中國在過去三十年中，大規模的征地開發和此起彼伏的土地荒相伴相生。由于工業化和外向型經濟的驅動，使得大量農村勞動力外出打工，源源不斷“轉移”到城市，以謀取比種田更好的收入。

“從我去過的地方看，青壯年外出打工，種地的都是婦女、兒童和老人。” 中國城市發展研究院首席研究員彭真懷實地考察過國內100多個小城鎮，卻發現，“種糧口糧化、農業副業化、農民兼業化”趨勢越來越明顯。

其實，有心人早就開始發現，這兩年來，活躍在全國各大城市的環衛工人很多已經是農村的中老年人口，甚至有的城市保安也換成了中老年人，這說明農村的中老年勞動人口也開始向城市轉移。

“種田不掙錢”，使得農村勞動力越來越遠離自己分到的一畝三分地。

2011年，國家統計局公布的一產就業人口為2.66億，扣除城鎮一產人員360萬之后，農村從事一產的人口約為2.62億。這其中，官方統計并未說明有多少人是全職務農。但從農民純收入構成來看，大約有近40%為工資性收入，由此可見很多被統計為一產就業人員的，實際并非務農，有專家統計這部分人大約有8000萬人。

再來看相關方面的數據和事實：截止目前為止，國內一產增加值占GDP比重已經下降到10%左右；近幾年持續不斷的民工荒出現；城鄉之間收入差距超過3倍以上……這些均說明農村勞動力沒有理由繼續在農村呆著；統計數據顯示，中國農民平均年齡不斷上升，現已進入50歲的門檻。

以上都說明了農村可釋放的勞動力并沒有專家們預期的那么樂觀；我們的新型城鎮化所要面臨的一個真實現狀就是：目前已經沒有太多勞動力能夠從一產轉移出來。

然而，更讓人頭疼的是，那些已經轉移出來的勞動力并沒有能力在城里安居樂業。

中國經濟對世界的影響，很大一部分體現在“中國制造”上。而“中國制造”在相當程度上是以廣大農民工為主體的億萬中國產業工人的成就。

有數據顯示：目前農民工這一新興工人隊伍在人數上已經超過傳統工人人數，成為當代中國產業工人的主體，其中沒有城市戶口的農民工已經占城市第二產業用工量60%以上，商業和餐飲業的52.6%，加工制造業的68.2%，建筑業的80%以上。

農民工的轉移就業不僅繁榮了城市經濟，保障了城市二三產業的持續發展，為管理好通脹預期、保持價格總水平基本穩定提供了基礎支撐，為擴大國內需求、保持經濟平穩較快發展做出了突出貢獻。

但是，這些另類的產業工人被稱之為農民工，在他們所工作的城市里并沒有他們的家。

“數億新生代農民工，像候鳥一樣在城鄉之間遷徙流動，為繁榮城市經濟作出了巨大貢獻，在他們的身后，還站著數以億計的留守老人、兒童和婦女。” 彭真懷認為，這是30多年來工業化、城鎮化的歷史欠賬。

他認為這些歷史欠賬一是體現在多年來農民工收入微薄，無力讓整個家庭在工作所在地正常生活，農民工在城市擁有住房率僅有0.7%，還不到1%；二是絕大多數城市從來沒有想過為農民工安居樂業做點什么。

如果我們以現在為時點將城鎮化劃分為兩個階段的話，之前的城鎮化可以稱之為初級階段，之后可以稱之為新階段。

在初級階段，各地政府利用人口紅利和土地紅利迅速發展經濟，同時極快推進城市建設的進程；在新的階段，以往之紅利已基本用盡，反倒是到了彌補歷史虧欠的時候了。之前的城鎮化，主要強調硬件的建設，以獲取經濟利益為特征；之后的城鎮化，恐怕更要強調的是軟件的建設，制度的建設，對于政府來說，更多的應該是付出，而不是向老百姓，向農民索取。

“新階段的城鎮化，需要先付出然后才有收獲。”

唐黎明認為，從這個意義上講，現階段城鎮化的發展空間恐怕不會像很多專家想象的那么大，對經濟的拉動作用亦不能盲目樂觀。

“但我們果真能補歷史欠賬，讓農民工成為真正有業的市民，這對中國經濟的再平衡意義非凡。”

現階段城鎮化的要務

河南固始，曾經貧困閉塞的勞務輸出大縣，在城鎮化建設中，以“土地換城市”曾一躍成為推進城鎮化建設的模范縣城，并為河南省樹立了一個學習和趕超的榜樣。

按照固始官方統計，目前固始常年外出打工人員穩定在50多萬，勞務收入約為66億元，相當于全縣GDP的一半，財政收入的15倍。

2004年開始，固始首次提出“回鄉工程”，號召外地固始人返鄉。為此，政府還推出了土地、稅收等優惠政策，但效果卻不盡如人意。粗略統計，固始縣50多萬勞務大軍中只有不到3萬人返鄉，僅占5%左右。

這是欠發達地區以造新城的方式吸引外出打工者回鄉置業創業的例子。盡管這樣的嘗試耗資巨大、收效甚微，卻折射出數以億計的農民兄弟已習慣城市生活卻又無法融入城市生活的尷尬境地。

可見，如何讓農民工成為名符其實的市民，或者說如何使農民工成為真正的產業工人，讓他們在城市安居樂業，應成為現階段城鎮化的要務。在房地產泡沫比較嚴重的今天，這比投巨資再建新城更為有意義。

但現實是：大多數農民工活躍在一二線城市，或者是經濟發達城市，這些城市雖然很歡迎他們來為本地經濟發展做貢獻，卻沒有讓他們落戶生根的意愿。事實上，僅這些城市的高房價，就不是農民工們所能企及的。

相反，那些中西部輸出勞務地區，如上文中的固始，當地政府這幾年來想方設法吸引打工者回鄉，效果卻不盡如人意，最關鍵的一點在于落后地區有城無業，能為農民工創造的就業機會有限。

經過這么多年房地產的高歌猛進，國內新城遍出，但很多地方都存在著經濟發展后繼乏力的現象，這也是當前中國經濟的一個縮影。尤其是對于欠發達地區而言，建城容易，建業難。

如何破解農民工安生立業的問題？是以大城市接納轉移入口，還是以小城鎮的發展真正消化轉移人口？

剛剛召開的中央經濟工作會議提出：要積極穩妥地推進城鎮化，著力提高城鎮化質量，把有序推進農業轉移人口市民化作為重要任務，把生態文明理念全面融入城鎮化過程，走集約、智能、綠色和低碳的新型城鎮化道路。

由此可見，對于這一問題，中央已經基本給出了解決的路徑，并抓住了現階段城鎮化的關鍵問題，就看今后以何種方法落實了。

當前，大型和特大型城市人口過快膨脹，已經使得這些城市飽受資源環境的約束，給城市管理運營帶來極大壓力，這種狀況下，大城市接受大量的農民工為市民并不是一件容易的事。但令人疑惑的是：這些大城市一邊遭受“大城市病”的折磨，一邊樂此不疲地發展勞動密集型工業。

“各種資源正在源源不斷地向大城市匯集，呈現一種大者通吃的趨勢。這樣的趨勢，使得中小城市失去了很多發展二產三產的機遇。”

彭真懷指出，有相當一批大城市不顧客觀條件，盲目攀比擴大規模，城市經濟的三次產業結構二產占大頭，二產中又以鋼鐵、石化和建材為代表的資源型產業占大頭，而且近年來重型化落后產能還在加劇。不解開這個扣，我國經濟就很難大步推進。

更嚴重的還在于，這些城市正在透支國家的承載能力，幾乎同時遭遇資源、交通、環境和就業等多方面困難，已經到了非反思不可的時候了。

事實上，“攤大餅”式的城市化，把各種產業都堆在一個城市里面，不僅導致城市的專業分工水平很低，而且還限制了城市的效率，使得城市居民的生活半徑變得很長，產業的空間結構也惡化了。

針對當前中國城市化的行政配置存在等級，大城市強勢引進大型工業企業提升GDP，造成中小城鎮產業空心化的痼疾，唐黎明認為，未來應該根據合理的城市發展格局，資源向中小型城市傾斜；而要做到這一點，需要摒棄“唯GDP”的政績觀。

“經濟社會發展到這樣的階段，各地片面強調‘發展是硬道理’已經不合時宜；現在應該強調的是協調可持續的發展。”

“新型城鎮化需要打破習慣思維。” 彭真懷進一步指出，在政策、資金和項目資源的使用上，中央政府的習慣性思維是向直轄市和計劃單列市傾斜，省級政府的習慣性思維是向省會城市和本省的次區域中心城市傾斜。而對于小城鎮的政策設計，相對認識不足，重視程度不到位，經常處在搖擺不定的狀態中。

事實上，我國91%的國土面積、73%的人口在縣域。國家是一個命運共同體，走新型城鎮化道路要沉心靜氣，既要量力而行又要盡力而為，從財政、金融、稅收和基礎設施建設等方面下大力氣支持小城鎮建設，連續干三、五年必有成效。

“引進一個品牌企業、一所知名學校、一家特色醫院，或者建設一個特色市場，就可以把一個小城鎮搞得有聲有色。”

彭真懷告訴記者，從他在江浙一帶了解的情況看，小城鎮建設應該注意三個方面的問題：

一是要堅持以人為本，重視消化農業轉移人口與小城鎮結合，健全公共服務體系，加快推進共享式增長和參與式發展；

二是要堅持以工促農，做到農產品加工業與現代服務業配套，發揮現代農業食品保障、工業原料、勞動就業、生態保護、旅游觀光和文化傳承等方面的作用；

三是要堅持規劃先行，發揮資源稟賦特點，一鎮一品，宜居宜業，增強集聚功能、市場功能和服務功能，形成農民生活現代化、農業生產企業化和農村生態田園化的總體布局。

夯實城鎮化的產業基礎

“人為推動城鎮化的發展并不是一個好的選擇。”

唐黎明指出，相較當下流行的“以城鎮化帶動經濟發展”觀點，她更認同“經濟發展到一定階段，自然而然帶動城鎮化發展”這種說法。

過去三十多年來，中國的城鎮化建設均是在政府主導下進行的，通過大規模投資、基礎設施建設拉動城市發展。多年來雖然取得了很大成就，尤其是基礎設施走在前面（甚至出現了過剩現象），城市形象大為改善。但也出現了一些問題，比如城市化建設速度遠遠大于人口增長速度、各地攤大餅現象嚴重，由于缺乏產業支撐，甚至出現了像鄂爾多斯康巴什新區這樣的空城。

這些癥狀均說明了：城市化（城鎮化）發展有其內在規律，是經濟發展到一定階段形成各種要素資源的集聚，從而產生對更多城市功能的呼喚，而不是先建好一座新城，然后去發展經濟。

新一輪城鎮化建設，切忌冒進。

“以小城鎮為抓手的新型城鎮化，我認為不宜撒胡椒面，一開始就把面鋪得過大。”彭真懷指出，有必要優先支持直轄市、省會城市和副省級城市的衛星小城鎮；優先發展經濟實力較強、具有較大發展潛力的小城鎮；優先建設有資源、有特色和有主導產業支撐的小城鎮；優先支持經濟發達、城鎮密集區域的小城鎮，形成抓好一個點、帶動一個面、影響一大片的效果。

在城鎮化和工業化的關系問題上，應該是工業化特別是新型工業化帶動城鎮化發展。一個城市或城鎮，必須發展若干具有當地比較優勢的產業，才能支撐人口的增加和可持續發展。否則，單純依靠房地產或單個產業單兵突進，一旦經濟下滑，單個產業失去比較優勢，新城鎮有可能人去樓空。

從這個意義上說，城鎮化只能是經濟發展的必然結果，并非經濟發展的前提條件。

沿海城市在這方面就有許多很好的經驗。以浙江蕭山為例：蕭山地處杭州南部，不但承接上海、杭州的紡織業、化學纖維等制造業，還匯聚了很多民營企業，而且其特色農業在全國也是名列前茅，苗木種植與銷售已經吸引全國十幾個省市投資與開發，產業基礎良好，產業鏈完善。因為當地經濟情況很好，農民可選擇在本地就業；即便是那些務農的，也可在農閑時發展苗木種植或去打工。

由于基礎設施完善，經濟發達，創造的就業機會也多，當地農民生活并不比大城市差，很多農民不愿離開家鄉去一線城市。

可見，“有業才有城”，“有城無業”，甚至“有業無城”都難以支撐一個城市或城鎮的可持續發展。

“有城無業”，這是地方政府極力推動房地產發展，以此來推動城市化、城鎮化建設的結果。這些年來，這種“賣地為生”的城鎮化建設模式越來越難以為繼：一是很多地方土地指標用得差不多了，基本無地可賣；二是很多城市空置率很高，地也賣不出去了。

在當前房地產政策下，賣地乃一錘子買賣，如果以此來支撐城市建設的投資，必然難以長久。相反，炒高的地價房價對實體經濟產生擠出效應，終使本地經濟吞咽苦果。

“有業無城”則是行政管理體制僵化及規劃落后所造成的尷尬。幸運的是，目前不少城市已經意識到這一問題，在新的規劃中體現了產業與城市配套同步發展的思路。

比如北京經濟技術開發區地處亦莊，過去亦莊很重視產業布局，尤其是高技術制造業和戰略性新興產業，當這些產業在亦莊形成集聚態勢時，在這里上班的很多人仍然是白天來這里上班，晚上回到各自散落在北京各個角落的家，是典型的“有業無城”。

而比鄰的大興區相對而言產業發展比較薄弱，但是城市配套和區域空間較大，近年來北京市推動大興區與北京經濟技術開發區行政資源整合，使得兩者優勢互補，改善了發展的環境。

也因如此，整合后的新亦莊得到了更大的發展機遇，以嶄新的面貌屹立在北京東南區域。

以人為本的城鎮化

“下一步城鎮化的考核標準應該以民生、環境為標準，即以人為本。”彭真懷指出。

在以往城市化城鎮化推進過程中爭議最大的，就是讓農民利益受損的土地出讓方式。政府壟斷一級開發，可以用很低的價格從農民手里征到土地，然后政府再把土地出售給開發商或工廠。這樣的土地出讓方式使政府、開發商、購地的工廠獲得土地增值的大頭，農民僅獲得極其微薄的小部分。

這樣的土地制度不僅造成不公，也造成了土地利用的低效化。

“必要的土地制度改革是不可避免的。” 彭真懷指出，政府在新一輪的城鎮化建設中，應該遵循市場規則，更多因勢利導，而不是像以前那樣取代市場。

對于土地制度改革，劉守英稱，一是要破除城市國有和農村集體所有這兩種權利不平等的體制，“這兩種不同的所有權應該是在規劃的前提下有同等進入城市化建設的權利，這樣既可以解決權利的問題也可以解決建設空間的問題。”

同時，考慮到未來城市建設資金里土地資金依然要占據很大比重，劉守英建議可以借鑒日本、韓國、中國臺灣等國家和地區在城市化進程中所采用的“市地重劃”這一措施。具體來說，就是用一部分土地來做溢價解決該區域的城市化建設資金來源，另外一部分土地讓原土地所有者通過升值來分享城市化的好處。

二是城市建設的融資問題。下一輪城市建設融資中，土地還會起到很大的作用，關鍵是要有一套既能化解矛盾，又能解決城市建設資金問題的融資機制。有專家指出，鑒于這一輪城鎮化建設中地方政府融資平臺暴露出的種種問題，下一步應該建立地方政府資產負債表，通過新的融資體制探索，逐步化解這一輪中出現的危機。

三是土地的真正收益如何從現在的歸政府轉向歸社會。現在我們這套“賣地財政”最大的問題在于，政府從農民那里低價征地，然后高價賣出。下一步的改革，應該通過土地增值的稅收讓土地增值的部分由全社會來分享。當然，問題的核心還在于，必須通過戶籍制度改革和基本公共服務均等化實現人的城市化。

“城鎮化并不等于高樓林立，千城一貌。”彭真懷指出，新型城鎮化必須走生態人文可持續發展之路。

作為生態文明建設的重要載體，城鎮建設、發展與生態文明建設高度關聯。目前我國城市經濟發展中自然資本消耗與經濟社會福利呈倒U型關系，我們正處于快速城鎮化與資源危機并存的階段，社會、經濟與自然協調發展的生態城市是中國城市未來的發展方向。生態城市作為一種發展模式，需要改變過去工業文明的高消耗，高排放，高污染，讓線性發展模式轉變為循環的、低碳的、綠色的發展模式。

“這就要求我們在城鎮化建設過程中，重新審視城市空間，在城市發展中將歷史文化保護、商業開發、產業發展與歷史的傳承結合起來，將城市看作是生產空間、生活空間和文明創造與傳承的空間，創造人城和諧的空間環境。”

彭真懷感慨，他這些年一直有一個夢想：如果能解決縣城和重點小城鎮80%左右的飲水安全、道路硬化、垃圾處理和生活能源自給，就可以在全國形成拉動經濟增長的大格局。如果把生態文明理念全面融入城鎮化全過程，建設1萬個新能源示范鎮，對解決環境保護、氣候變化和節能減排等全球共同面臨的挑戰，也是實實在在地盡了一個大國責任。內外兼得，為何不為？中央經濟工作會議所指明的新型城鎮化道路，是農民生產生活的家園，是農業產業化的載體，也是推動農村改革發展的基地。

這是一個鼓舞人心的藍圖，也是一條通向繁榮的必由之路。