學(xué)校和醫(yī)院等公益機(jī)構(gòu)收費權(quán)質(zhì)押初探

【摘要】文章以學(xué)校、醫(yī)院等公益機(jī)構(gòu)收費權(quán)質(zhì)押融資經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象為契機(jī)，解讀了其產(chǎn)生的法律依據(jù)及其運行的法律缺陷和不足，并對這些現(xiàn)象的具體內(nèi)容進(jìn)行了解析。從學(xué)校、醫(yī)院等公益機(jī)構(gòu)的市場監(jiān)管等角度，提出了一些解決這些現(xiàn)象的手段和途徑，期望為學(xué)校、醫(yī)院等公益機(jī)構(gòu)的收費權(quán)質(zhì)押融資經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項提供一些有益的探索。

當(dāng)前，收費權(quán)質(zhì)押正漸漸成為學(xué)校和醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位的重要融資方式。但是這種方式存在法律依據(jù)不足、操作困難、風(fēng)險防范措施不足等缺陷，為保證這些以公益為目的的事業(yè)單位的健康發(fā)展，規(guī)避金融風(fēng)險，亟需完善收費權(quán)質(zhì)押貸款的法律保障體系，切實防范風(fēng)險。

一、法律對收費權(quán)質(zhì)押的一些規(guī)定

《中華人民共和國擔(dān)保法》第七十五條： “下列權(quán)利可以質(zhì)押：（一）匯票、支票、本票、債券、存款單、倉單、提單；（二）依法可以轉(zhuǎn)讓的股份、股票；（三）依法可以轉(zhuǎn)讓的商標(biāo)專用權(quán)，專利權(quán)、著作權(quán)中的財產(chǎn)權(quán)；（四）依法可以質(zhì)押的其他權(quán)利。”條文前三款明確規(guī)定了可以質(zhì)押的標(biāo)的物，似乎與收費權(quán)無關(guān)，但第（四）項兜底條款卻是“依法可以質(zhì)押的其他權(quán)利”，似乎并未限制或禁止收費權(quán)進(jìn)行質(zhì)押，為收費權(quán)質(zhì)押提供了相當(dāng)豐富的運作空間。果然，《擔(dān)保法》司法解釋（2000年）第九十七條：“以公路橋梁、公路隧道或者公路渡口等不動產(chǎn)收益權(quán)出質(zhì)的，按照《擔(dān)保法》第七十五條第（四）項的規(guī)定處理。”其明確了這些收費權(quán)可以出質(zhì)，但沒有就學(xué)校、醫(yī)院等公益性機(jī)構(gòu)收費權(quán)質(zhì)押予以明確規(guī)范。根據(jù)法不禁止即可行的原則，其質(zhì)押擔(dān)保行為可以理解為是允許的。但是，2007年10月1日起正式實施的《中華人民共和國物權(quán)法》第二百二十三條規(guī)定：“債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的下列權(quán)利可以出質(zhì)：（一）匯票、支票、本票；（二）債券、存款單；（三）倉單、提單；（四）可以轉(zhuǎn)讓的基金份額、股權(quán)；（五）可以轉(zhuǎn)讓的商標(biāo)專用權(quán)、專利權(quán)、著作權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)中的財產(chǎn)權(quán)；（六）應(yīng)收賬款；（七）法律、行政法規(guī)規(guī)定可以出質(zhì)的其他財產(chǎn)權(quán)利。”條文第（七）項與《擔(dān)保法》第七十五條的兜底條款相比，法律門檻明顯提高，明確指出只有“法律、行政法規(guī)”才能規(guī)定收費權(quán)質(zhì)押的范圍。換句話說，根據(jù)物權(quán)法規(guī)定原則，只有法律和行政法規(guī)明文規(guī)定的可以出質(zhì)的權(quán)利才能實施。我們知道，法律是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，包括全國人民代表大會制定的基本法律和全國人民代表大會常委會制定的其他法律；而行政法規(guī)則是由國務(wù)院依照憲法授權(quán)制定的規(guī)范性法律文件。而截至目前，關(guān)于學(xué)校、醫(yī)院等公益機(jī)構(gòu)的收費權(quán)質(zhì)押的法律、行政法規(guī)除了上述的以外，似乎乏善可陳，就是國家部委以行政規(guī)章或規(guī)范性文件對可以出質(zhì)的權(quán)利范圍作出的規(guī)定，也只有人民銀行、教育部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步解決學(xué)生公寓等高等學(xué)校建設(shè)資金問題的若干意見》（銀發(fā)[2002]220號），以及地方一些行政管理機(jī)構(gòu)下發(fā)的文件，比如《湖北省高等學(xué)校學(xué)生公寓收費權(quán)質(zhì)押貸款管理辦法（鄂教財[2004]21號）；《湖南省高等學(xué)校學(xué)生公寓收費權(quán)質(zhì)押合同登記辦法》（湘財教字[2002]16號）；《重慶市人民政府關(guān)于促進(jìn)民辦教育發(fā)展的意見》（渝府發(fā)[2008]65號）等。

《擔(dān)保法》司法解釋第五十三條規(guī)定：“學(xué)校、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團(tuán)體，以其教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會公益設(shè)施以外的財產(chǎn)為自身債務(wù)設(shè)定抵押的，人民法院可以認(rèn)定抵押有效。”學(xué)校、醫(yī)院哪些是教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會公益設(shè)施的收費，哪些是教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會公益設(shè)施以外的設(shè)施產(chǎn)生的收費，其界線很難分清楚。以學(xué)生公寓為例，應(yīng)該是后勤服務(wù)設(shè)施，如果這些后勤服務(wù)設(shè)施按該條的規(guī)定用于了抵押，還能用于質(zhì)押嗎？如果以建設(shè)項目名義質(zhì)押，又當(dāng)如何？是否有重復(fù)擔(dān)保的嫌疑？

此外，《國務(wù)院關(guān)于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》（國發(fā)[2000]33號）要求銀行“在西部地區(qū)積極發(fā)放助學(xué)貸款及學(xué)生公寓貸款”。但實施范圍只局限于西部地區(qū)，不能在其他區(qū)域施行。并且質(zhì)押擔(dān)保形式，也只局限于對學(xué)生公寓收費權(quán)質(zhì)押，既沒有授權(quán)高校其他收費權(quán)質(zhì)押，也沒有對高校其他收費權(quán)質(zhì)押設(shè)定任何限制，操作程序上的不確定性依然存在。

二、學(xué)校、醫(yī)院等公益機(jī)構(gòu)的收費權(quán)項目及其質(zhì)押過程中存在的問題

學(xué)校收費權(quán)質(zhì)押存在學(xué)校收費權(quán)、新生收費權(quán)、事業(yè)性（學(xué)費、住宿費）收費權(quán)、收費許可證等多種方式出質(zhì)的情況，內(nèi)容包括高等學(xué)校的學(xué)費、書雜費、圖書押金、住宿費等，其他的學(xué)校收費權(quán)還可能包括考試費、擇校費等，目前能夠作為質(zhì)押的收費權(quán)只有西部地區(qū)高校的學(xué)生公寓收費權(quán)有法律依據(jù)。醫(yī)院收費權(quán)質(zhì)押也有醫(yī)院收費權(quán)、門診住院收費權(quán)等不同形式，內(nèi)容包括醫(yī)院收費的掛號費、檢驗費、治療費、手術(shù)費、護(hù)理費、床位費、醫(yī)藥費、空調(diào)費等。

在上述各項收費中，具體哪些項目能夠設(shè)立質(zhì)押是難以確定的。學(xué)校向?qū)W生收費、醫(yī)院向病人收費是行政機(jī)關(guān)賦予的權(quán)利，并由物價部門審批其收費標(biāo)準(zhǔn)和范圍，它以公益為目的，這種收費權(quán)既不能委托，也不能轉(zhuǎn)讓。實際質(zhì)押時，這種質(zhì)押權(quán)并沒有移交給質(zhì)權(quán)人占有，銀行既不能到學(xué)校、醫(yī)院去收學(xué)生和病人的錢，也不能控制和處置收費權(quán)，學(xué)校、醫(yī)院收多少費，還多少銀行貸款全由出質(zhì)人直接控制，銀行無法行使質(zhì)權(quán)人的權(quán)利。

收費權(quán)質(zhì)押既有與普通權(quán)利質(zhì)押共同的屬性，也有其獨特的法律特征，主要表現(xiàn)為其是一種投資收益權(quán)，是由行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或許可的權(quán)利，能夠帶來或產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。但與政府為了實現(xiàn)某種經(jīng)濟(jì)職能而實施的行政管理收費權(quán)又有著本質(zhì)的區(qū)別，前者是一種財產(chǎn)權(quán)，后者是一種行政權(quán)；是一種期待收益權(quán)，與股票、票據(jù)、存款單作質(zhì)押擔(dān)保不同，不是既得權(quán)，是一種期權(quán)，或一種期待收益權(quán)，所代表的財產(chǎn)是不確定的，是未來的收益，價值多少在出質(zhì)之初無法確定。收費權(quán)質(zhì)押能否擔(dān)保主債權(quán)的實現(xiàn)，主要還是取決于借款人的信用或項目本身的收益。

我國公立學(xué)校實行的是財政撥款，即國庫金融支付方式。學(xué)校的收費需全額上繳財政賬戶，支出事先預(yù)算，預(yù)算必須做到收支平衡，但是不允許赤字預(yù)算，因而通過做預(yù)算來還貸款基本上沒有操作的可能。學(xué)校本身又是財政預(yù)算差額撥款的事業(yè)單位，如果學(xué)校不能履行借款合同或者逃避銀行債務(wù)，作為出質(zhì)人的主管部門和財政部門也不可能用財政撥款償還銀行的貸款。學(xué)校和醫(yī)院作為事業(yè)單位，其資金的進(jìn)入受地方財政制約，實行“收支兩條線”。 銀行對出質(zhì)人的資金無法控制。

三、辦理學(xué)校、醫(yī)院等公益機(jī)構(gòu)收費權(quán)質(zhì)押不妨采取的措施

學(xué)校醫(yī)院等公益機(jī)構(gòu)收費權(quán)質(zhì)押，既不能全盤否定，也不能持完全肯定的態(tài)度。從有利于這些公益機(jī)構(gòu)發(fā)展的角度看，有值得推廣的潛力。雖然運行過程尚有許多法律障礙，但如果能夠探索一些解除這些法律障礙的方法和途徑，對于促進(jìn)學(xué)校醫(yī)院等公益機(jī)構(gòu)做大做強(qiáng)做優(yōu)，具有一定的積極意義和作用，建議采取以下一些措施，拓寬學(xué)校醫(yī)院等公益機(jī)構(gòu)的融資渠道，同時也有效保障銀行金融機(jī)構(gòu)的貸款安全。

（一）強(qiáng)化銀行對學(xué)校、醫(yī)院等公益機(jī)構(gòu)的銀行賬戶管理

采取收費權(quán)質(zhì)押擔(dān)保的同時將收費賬戶、收費財政返還賬戶以及學(xué)校的其他資金賬戶同時質(zhì)押，盡可能地對收費以及學(xué)校的資金進(jìn)行監(jiān)管，減少通過訴訟解決問題的風(fēng)險。賬戶質(zhì)押實際上就是對進(jìn)入賬戶的資金進(jìn)行質(zhì)押，是同時把賬戶作為質(zhì)押的標(biāo)的，從而增強(qiáng)收費權(quán)質(zhì)押的實際效力。

（二）放寬學(xué)校、醫(yī)院等公益機(jī)構(gòu)的非公益實施質(zhì)押范圍

在不妨礙學(xué)校等公益機(jī)構(gòu)公益性的前提下，不妨讓非公益設(shè)施質(zhì)押，以多渠道籌措資金。收費權(quán)雖然一般是以公共基礎(chǔ)設(shè)施（通常表現(xiàn)為固定資產(chǎn)）為基礎(chǔ)來設(shè)定的，但收費權(quán)可以作為一項獨立的權(quán)利與實物資產(chǎn)的所有權(quán)發(fā)生分離，即可以單獨進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。一些公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，其所有權(quán)屬于國家，設(shè)施本身是不能或者不宜進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，因此其實物資產(chǎn)的抵押不適宜作為其建設(shè)融資的擔(dān)保工具，而只能采用其收費權(quán)進(jìn)行質(zhì)押擔(dān)保融資。

（三）建立高效的學(xué)校、醫(yī)院等公益機(jī)構(gòu)收費權(quán)質(zhì)押運行管理體系

設(shè)定收費權(quán)質(zhì)押，以雙方簽訂收費權(quán)質(zhì)押合同，并共同辦理登記為前提。由于國家至今尚未明確質(zhì)押登記管理部門，盡管學(xué)校和醫(yī)院都有特定的管理部門，但法律和行政法規(guī)均未授予這些管理部門辦理質(zhì)權(quán)質(zhì)押登記的權(quán)力。并且，收費權(quán)由主管部門登記，不可能發(fā)揮登記的公示作用，也將會大大增加登記的成本。另外對于附屬權(quán)利或交叉權(quán)利，比如醫(yī)學(xué)院附屬醫(yī)院的收費權(quán)究竟是到衛(wèi)生行政管理部門還是到教育行政管理部門，實踐中很難把握。當(dāng)前，比較普遍的收費權(quán)質(zhì)押多以備案為要件，但這一方式存在很大的缺陷，因為備案并非一種公示方式，只是一種行政管理的手段。作為公示方式，就要求具有社會公開性，當(dāng)事人可以對之加以查閱。而對于備案，其內(nèi)容通常不允許當(dāng)事人查閱。同時，在政府主管部門進(jìn)行備案，就意味著政府對收費權(quán)的質(zhì)押、流轉(zhuǎn)能夠比較方便地加以干預(yù)，甚至收費權(quán)的質(zhì)押可能以主管部門的審批作為前提，加劇了收費權(quán)的不穩(wěn)定性，使之作為擔(dān)保物權(quán)的意義大大減弱。因此應(yīng)當(dāng)有專門的登記部門辦理登記事件，考慮《物權(quán)法》已經(jīng)提出了統(tǒng)一不動產(chǎn)登記部門的要求，而質(zhì)押的收費權(quán)主要是對相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的收費權(quán)，不妨將這種登記部門與不動產(chǎn)登記部門保持一致，以提高學(xué)校醫(yī)院等公益機(jī)構(gòu)收費權(quán)質(zhì)押行政運行管理體系的效率。

（四）完善收費權(quán)質(zhì)押貸款的法律保障體系

從法律層面明確收費權(quán)質(zhì)押的有效性，完善收費權(quán)質(zhì)押貸款的法律保障體系。由于部門規(guī)章的法律層次較低，難以對收費權(quán)的出質(zhì)起到規(guī)范作用，而且依靠部門突破、單項突破的方式，不能滿足當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，必須通過修改《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》等來改變立法滯后的現(xiàn)狀，或者通過出臺《物權(quán)法》的司法解釋，從法律層面明確收費權(quán)質(zhì)押的有效性，使收費權(quán)質(zhì)押達(dá)到有法可依的高度。并從法律的層面上對學(xué)校醫(yī)院等公益機(jī)構(gòu)的公益設(shè)施和非公益實施進(jìn)行界定，以增加其可操作性。

（五）加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)對學(xué)校、醫(yī)院等公益機(jī)構(gòu)收費權(quán)質(zhì)押的市場監(jiān)管

中介機(jī)構(gòu)是加強(qiáng)學(xué)校醫(yī)院等公益機(jī)構(gòu)收費權(quán)質(zhì)押市場監(jiān)管的主體。特別是資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，可以通過對收費權(quán)未來收益的評估，即對收費權(quán)權(quán)利人按照規(guī)定收取的費用，扣除各項運營成本、稅金后獲得的年凈現(xiàn)金流的折現(xiàn)值的估算，獲取收費權(quán)的評估價值，為學(xué)校醫(yī)院等公益機(jī)構(gòu)發(fā)放收費權(quán)質(zhì)押貸款提供必要的參考依據(jù)。在收費權(quán)質(zhì)押評估過程中，評估人員需要對債務(wù)方將收費權(quán)質(zhì)押給甲銀行，將實物資產(chǎn)抵押給乙銀行等虛增收費權(quán)現(xiàn)象的特別關(guān)注，以減少評估風(fēng)險，同時減少貸款風(fēng)險。

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（作者單位：華中師范大學(xué)漢口分校）