河北省新農保制度運行中存在的問題及解決對策

摘要：新型農村社會養老保險制度開始推行以來，河北省在制度建設及運行方面已取得了顯著的成績，但在制度實施過程中也顯現出立法不規范、資金來源不充足、制度不具體、發放力度低等問題。為促進河北省新農保制度可持續發展，應完善立法責任，提高財政補貼標準，完善基金來源保障，逐步調整養老金保障水平。

關鍵詞：新型農村；社會養老保險；城鎮居民；養老保險補貼；河北?。回斦a貼；基礎養老金；老齡化社會

中圖分類號：F840.67 文獻標識碼：A 文章編號：1673-1573（2013）03-0087-03

隨著中國加速進入老齡化社會，養老問題日益突出，尤其在城鄉二元體制下，農村養老保障十分薄弱。國務院于2009年9月1日發布了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，這是繼取消農業稅和實施新型農村合作醫療之后，國家推出的又一項重要惠農政策。截至2012年底，河北省已實現新型農村社會養老保險制度（簡稱新農保）的全覆蓋，新農保制度實施取得了顯著的成績。但河北省新農保制度仍存在制度吸引力不足、保障效果欠佳、資金積累不足等問題，影響新農保的可持續發展。為保障新農保的穩健性與制度結構的優化，本文提出若干具有針對性的建議，為促進河北省新農保制度的健康可持續發展提供參考。

一、河北省新農保制度運行狀況

按照國家總體部署，河北省對如何開展新型農村社會養老保險工作做出具體要求，于2009年11月正式出臺《關于開展新型農村社會養老保險試點工作的實施意見》，探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合，社會統籌與個人賬戶相結合的新農保制度。

2009年河北省在18個縣區進行新型農村養老保險試點，涉及農村人口683.3萬人次。截至2011年底，河北省先后有3批106個縣納入國家新農保（新型農村社會養老保險）和城居保（城鎮居民養老保險）試點，從2012年7月1日起，河北省最后66個縣（市）區城鄉居民社會養老保險試點工作正式啟動，至此，河北省172個縣（區、市）實現養老保險全覆蓋。與此同時，原本“城鄉有差”的新農保和城居保將統一按照城居保標準執行，實現城鄉養老保險無差別。參保人可根據個人意愿在大框架下選擇參保檔次，目前居民繳費檔次統一確定為100元～1 000元10個固定數額的檔次。原本在農村實行的家庭聯動機制也予以廢止，老年人的養老金領取不再與子女繳費掛鉤，自2012年7月1日起對所有超過60周歲老年人均統一發放基礎養老金。

從政府補助看，中央財政負責對符合領取條件的農村居民全額支付基礎養老金，省、市、縣（市）政府對繳費的參保人給予補貼，補貼標準為每人每年30元。對重度殘疾人等繳費困難群體，政府每年代其繳納81元養老保險費。

新農保養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，支付終身。目前由中央財政全額補助的基礎養老金標準為每人每月55元，試點縣（市）區對繳費年限超過15年的參保人可適當加發地方基礎養老金。個人賬戶養老金的月計發標準為個人賬戶全部儲存額除以139。

截至2012年12月31日，河北省全省172個試點縣（市、區）共有3 334.57萬人參保，參保率達到95.77%，共有789.71萬60周歲以上的農村老人領取了養老金，基金支出總額為49.12億元。

二、河北省新農保制度運行中存在的問題

（一）缺乏立法規范

要做好農村社會養老保險工作，就要有完善的法規制度作保障。西方發達國家的農村養老保險制度，大都是通過國家立法的形式推行的，具有法律強制性特點。與發達國家相比，我國沒有一部能從整體上專門規范農村社會養老保險的法律。河北省農村社會養老保障制度的建立，主要依據民政部下發的基本方案和各級主管部門的業務指導性文件，先是靠原民政部1992年制定的《縣級農村社會養老保險基本方案》來推動工作，后來下發了《關于農村社會養老保險有關問題的通知》《2008年全省農村社會養老保險工作要點》《省政府關于開展新型農村社會養老保險試點的意見》（2009年）等一系列相關政府文件，這些文件只是以通知形式印發到各地，并不具有法律效力，權威性較弱。

（二）資金來源不充足

從我國及國外的實踐經驗看，財政支持是否切實到位是農村社會養老保險制度運行是否高效和可持續性的主要決定因素之一。也就是說，要推行農村社會養老保險，政府財政難脫其責。從實際情況看，相對于老農保，盡管政府角色由過去的“政策支持”轉變為“政府補貼”，但政府補貼的額度偏低，與城市水平有較大差距。當前，中央財政給60歲以上農民每人每月55元的基礎養老金，與農民消費需要相比標準過低；河北省各縣市基本實行地方政府向投保農民補貼30元的政策，該補貼力度與農民的期望值之間也存在一定的差距。另外目前各級政府尤其縣級政府的財政資金壓力較大，新農保資金能否真正落實到位存在著很大的不確定性。而政府財政補貼，是誘導農民參保的重要因素，財政資金能否到位直接影響農民的參保意愿。尤其是對較高層次繳費給予補貼，可以促使農民選擇較高檔次參保，是有效建立農村養老保險制度的關鍵。所以，財政資金來源不充足，勢必會影響農民的參保意愿，影響農村老年人的生活狀況，影響新農保的可持續發展。

除了政府補貼不足，新農保的繳費檔次水平也較低。河北省根據國家要求將繳費水平分為每人每年100元～1 000元10個檔次。大概進行一下測算，假設參保人從16歲便開始繳費，繳費檔次為最高的1 000元，那么到60歲時，他的繳費總額為44 000元，再加上政府每年補貼的30元（合計1 320元），個人賬戶總金額為45 320元，根據目前的發放辦法，60歲以上農民月養老金待遇=基礎養老金（55元）+個人賬戶總額÷139，如果不考慮較低的利率及其他增值因素，60歲以后其個人賬戶中能領取的養老金326.0元，加上基礎養老金每月能領取的養老金總額為381.0元，這遠遠低于行政事業單位及企業的養老金水平。而從試點實際繳費情況來看，農村居民大都選擇100元繳費檔次，按以上假設預期養老金領取額度僅為86.7元。繳費檔次設計水平較低，可以增強農民參保的積極性，降低其繳費難度，但也會嚴重影響新農?；鸱e累和將來的養老金待遇水平，若不及時調整，新農保在運行幾十年后，養老金的發放可能會出現像舊農保所支付的養老金一樣，低得不值一提，這種預期會直接影響著新農保的可持續發展。

另外，目前的新農保制度對村集體補助缺乏硬約束，由于農村集體經濟的發展水平整體不高，很多村集體，幾乎沒有能力為農民參與新農保提供資金支持，大部分農民得不到集體補助，也會影響新農?；鸱e累及可持續發展。

（三）制度規定不具體

河北省政府通過的實施意見，在具體制度設置上并不具體，主要表現以下幾個方面。一是激勵機制責任劃分不明確。河北省新農保在激勵機制責任的劃分上，并沒有對如何給予參保農民適當補貼做出明確規定；省、市、縣的責任沒有做出明確規定；沒有對村集體給予參保農民補貼做出明確規定；也沒有對鄉村企業給予務工農民繳費補貼做出詳細說明。二是農民繳費激勵規定不詳細?？梢哉f河北省在新農保制度框架設計中是體現了繳費激勵機制的，實施意見規定對選擇較高檔次標準繳費的農民，可適當提高補助標準，對繳費超過15年的參保人可適當加發地方基礎養老金。但是沒有進行具體設置，繳費檔次與補貼檔次之間，以及繳費年數、檔次和基礎養老金發放額度之間的關系缺乏明確界定。由于無強制性，大多縣市不會在此方面增加投入，這無疑會導致此項激勵機制落空，最終使得參保人就可能會按最低檔次和最短時限來繳費，使得籌資水平較低。三是農村社會養老保險基金監管約束缺乏。目前實施的新農保由試點地區的人力資源和社會保障部門管理，普遍缺乏獨立的專業監督機構，不能有效保證基金不被擠占、挪用，不能有效保證新農保基金的保值、增值，這會直接影響到農村居民對新農保的信任感。

三、促進河北省新農保制度可持續發展的對策

（一）完善立法責任

新農保要取得可持續性的發展，勢必需要制定相應的法律法規予以保證，以法律法規規范各級政府及相關職能部門的職責，打消農民的各種顧慮。首先國家應該在現有的《社會保險法》的基礎上，制定專門針對農村居民養老的《農村社會養老保險條例》，以法律的形式明確新農保的主要內容、遵守的原則、監督機構及管理體制等，為新農保提供健全的法制環境。在此基礎上河北省各地區再根據本地區農村具體情況，細化操作辦法，確保全部農村居民都能老有所養，都能得到適當的養老保障。

（二）提高財政養老金補貼標準

在財政資金有限的情況下，各級政府要合理安排財政支出結構，不斷加強社會保障體系建設。社會保障支出也要向農村傾斜，保證新農保資金的供給，并且要不斷提高補貼標準，以逐步實現城鄉社會養老保障支出的均等化。中央政府要適時提高基礎養老金標準，地方政府則應該制定適合本地區的相關政策，不斷提高個人賬戶補貼標準，增加預期的農民未來養老金發放額度，增強農民參保的積極性。另外，地方財政預算每年也需要按照一定的比例確定出專項資金，用于農村社會養老保障基金建設，這是新型農村社會養老保險制度持續發展的重要保證。

（三）完善基金來源保障機制

首先，要通過制度建設保障中央財政補貼資金及時到位。加強監督力度，明確處罰措施，切實保證國家財政補助的部分能夠如期兌現，讓參保農民真正感受到新農保制度給自己帶來的實惠。其次，河北省也要建立財政資金補貼保障機制，保障不會因各種原因出現新農保資金不到位情況?？筛鶕煌貐^的經濟發展水平和財政能力，明確地方財政補貼在省、市、縣三級財政的分擔比例。貧困地區財政資金緊張，為保證其新農保制度的建立及持續性，中央政府可以適當分擔地方財政繳費補貼，分擔的標準以地方財政困難程度而異。再次，適時調整新農保養老金繳費規則。隨著經濟發展，越來越多的農民不斷富裕起來，一部分人完全有能力承擔高檔次的農村養老保險，因此可適當擴展新農保的繳費檔次。繳費檔次較高的可采取按季或按月繳納。為調動農民參保的積極性，對于繳費檔次高、繳費年限長的農民，要明確政府的激勵機制。

最后，要拓寬籌資渠道，實現新農?；鸬谋Ｖ翟鲋?。新農?；鸪齺碜杂谡?、個人和集體外，還可以考慮從其他方面籌集，如可來自部分國有企業收入、福利彩票發行收入等。在確保資金籌集的同時，還要努力實現新農?；鸬谋Ｖ翟鲋?。由于金融體系不發達，目前還缺乏適合新農保基金的投資渠道。建議在保證基金安全的基礎上，借鑒國外一些先進經驗，對新農保基金進行投資運營。短期內可考慮購買各類債券，但收益較低；長期可考慮開發收益較高的投資項目。

（四）適時、逐步調整養老金保障水平

按目前新農保政策測算，新農保養老金水平較低，不能滿足基本生活需要。今后在財力允許情況下，應逐步提高保障標準，使農村居民能獲得適當水平的生活保障，增強生活安全感。首先，從新農保繳費來看，參照城鎮職工養老保險繳費辦法，河北省可以根據各地上年度農民人均純收入，確定恰當比例進行繳費，不斷提高繳費水平。其次，從總的保障水平看，可參照計算低保標準的“生活需求法”。由河北省民政、財政等部門組成調查組，對農民家庭基本生活支出情況進行調查，得出基本生活需求，在扣除各地土地出租收入后，得到新農保保障總水平。新農保保障總水平扣除個人繳費收益部分，即為政府及集體應補助部分，此部分再在各級政府間劃分恰當的比例。最后，從長期來看，新農保保障水平應向城鎮職工養老保險水平看齊，使農村居民也能獲得均等的養老保障。

參考文獻：

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責任編輯、校對：武玲玲