信息時代網絡輿情與政府治理研究

摘要：隨著信息時代的到來，我國突發事件呈現出日益增多、矛盾突出、危害性大、復雜多變等發展趨勢，不僅造成社會經濟、人民生命財產的重大損失，而且極大地危害到社會的穩定與發展。由突發事件所產生的網絡輿情是把“雙刃劍”，既能推動社會進步，啟發民智，增進民主參與，也能產生錯誤導向，混淆視聽，擾亂社會秩序。如何客觀地評價網絡輿情的影響，如何從觀念、制度、管理等方面采取有效措施治理不當行為，既能擴大公眾通過網絡有序參與公共事件，又能規避其消極作用，建立政民有效溝通的輿論平臺，構建網絡和諧輿情，都具有重要的現實意義。

關鍵詞：信息時代；網絡輿情；政府治理；突發事件；公共事件

中圖分類號：G210.7 文獻標識碼：A 文章編號：1673-1573（2013）03-0012-05

一、網絡輿情政府治理——規范表達新內容

2013年7月17日，中國互聯網絡信息中心（CNNIC）在京發布第32次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》。報告顯示，截至2013年6月底，我國網民規模達到5.91億，互聯網普及率為44.1%，保持低速增長。與之相比，手機網絡各項指標增長速度全面超越傳統網絡，手機在微博用戶及電子商務應用方面也出現較快增長。[1]由于信息化時代的到來，互聯網信息傳播速度快、影響力大等特點也影響到了社會輿論的導向。2012年8月18日，由上海交通大學輿情研究室主編、社會科學文獻出版社出版的2012版輿情藍皮書《中國社會輿情與危機管理報告（2012）》在上海發布。藍皮書指出，從2007年至2011年，影響較大的熱點輿情事件呈逐年加速上漲趨勢：從2007年的183起，增長到2008年206起，增長了12.6%，到2009年有243起，較前一年增長了18.0%；進入2010年以后，網絡輿情增長的速度進一步加快，2010年增至308起，比2009年增長了26.7%，而2011年比2010年則增長了55.8%，從12.6%到55.8%，輿情事件的數量隨年度呈加速上漲趨勢。2011年輿情新媒體曝光率繼續提高，達到65.2%，微博首曝比例顯著提升，達到二成以上。公共管理與社會組織、教育、交通倉儲運輸和郵政業成為輿情高危行業。在2011年影響力較大的社會輿情熱點事件中，以地方政府為主體的輿情事件最為突出，有113起，個人輿情事件占比也在不斷升高。[2]可以說，網絡輿情已經成為當今社會輿論的中心。

一般而言，當一個事件造成或者可能造成嚴重社會危害而成為輿論熱點時，它就可以被稱為公共事件。公共事件并不必然與政府相聯系，但大多數是聯系的。公共事件也并不一定是負面的，但大多是負面的。公共事件可能是個體性的，也可能是群體性的。公共事件不一定對社會危害很大，但是公共事件如果處理不當，很可能發展成為公共危機事件。從現實來看，在公共輿論領域政府干預是必要的，原因主要有以下幾點：

（一）網絡媒介的到來改變了以往的大眾媒介格局，要求政府重新審視自身與媒體的關系

電視媒體發起信息風暴來臨的前奏之后，20世紀末飛速發展起來的網絡媒體已經覆蓋到世界的各個角落。每天媒介都在不間斷地向我們輸送五花八門、難以計數的信息資訊，媒介甚至成為了我們身體的延伸。大多數時候，我們通過媒介的“轉達”來了解外界，通過聲音、影像傳遞過來的信息建構自己頭腦中的全景認知。我們的生活也由此受到媒介傳播潛移默化地影響和滲透，從而日益呈現出媒介化的特征。

以往政府在遇到公共事件的時候可以采取回避或者避重就輕的態度來息事寧人，但現在看來，由于公眾的知情程度大大提高，一旦被發現問題，政府將陷于十分被動的局面，從而不利于公共事件的解決。

（二）信息時代社會背景下的公共事件處理要求權威信息與謠言賽跑

當前，新媒體不斷涌現，信息傳播速度突飛猛進。以前大眾獲取信息主要是通過報紙、電視、廣播等媒介。一般而言，報紙報道新聞需要一天以上的時間，電視節目的錄制至少也需要幾個小時，廣播相比之下速度較快，在信息渠道允許的條件下，可以做到快速的報道。但是網絡的傳播速度更快，因為它們幾乎不需要編輯，就像時下流行的微博，發布一條新聞只是一句話的事情。因此，若有人利用網絡媒體的這個作用來散布謠言，很可能會導致大面積的恐慌，這就十分考驗當局的反應速度和能力了。

（三）傳統媒體固有的缺陷為網絡媒體的發展提供了空間

傳統媒體與網絡媒體的最大區別，就是網絡媒體的互動性，它徹底改變了以往信息單向的灌輸，人們可以評論，討論其中不合理的地方。曾經有則笑談說，某全國大報有一篇報道當天引來三位讀者打電話到報社，編輯部領導興奮地稱好評如潮。這與現在大型門戶網站一篇報道動輒成千上萬網民評論相比真是小巫見大巫。誠然，現在一些廣播電視媒體也在做互動性的嘗試，比如開通微博，建立短信平臺進行交流，但這實質上是傳統媒體與新媒介的融合，應該說這也是媒體的主流趨勢和發展方向。但其開放程度依然不及網絡媒體，這也從一個側面反映了政府對網絡輿情的管理存在一些不到位的地方。

（四）新的網絡傳播方式的革新不斷加速網絡輿情的傳播，影響到危機處理的結果

公共事件處理中至關重要的一個環節就是政府在公共事件中對大眾的公關工作，既要能夠控制事態的影響，又要保證大眾對事件的知情權。而最關鍵的一點，就是對于時機的把握。如果在危機事件還在惡化的時候政府過分追求滿足公眾的知情權，可能導致公眾不滿，甚至產生二次危機，所以從這個方面講，政府在起初的階段封鎖消息有一定的合理性。但是當今社會是一個開放的社會，人們的信息溝通方式是多種多樣的，一旦政府被發現有虛假或者隱瞞的行為，政府的公信力就要受到威脅，同時也使政府本身在主導化解危機的過程中處于十分被動的地位。網絡傳播一方面能夠使大家更快地了解情況，但是另一方面也可能成為散布謠言的利器，這也給政府應對公共危機事件提出了新的挑戰。

（五）公共事件發展的新模式，對政府管理網絡輿情提出了更高的要求

現在的公共事件的產生發展擴大，已經形成一種線上線下互動的模式，即真實事件與網絡輿情形成一種相互影響的現象。以安徽少女毀容案為例，本來是一個個體事件，經過媒體曝光，由于涉及到男女情感問題、毀容、官二代等敏感詞匯，立刻受到了社會的廣泛關注，在各大輿論平臺尤其是微博上引起了網民的一致聲討。2011年9月17日，陶某因追求被害人周巖不成，產生報復心理，來到被害人家中，將事先準備的打火機燃油潑在周巖身上并點燃，致使周巖面部、頸部等多處燒傷。事后，周巖被鑒定為重傷。2012年4月23日，該案在合肥包河區法院審理，引起網友關注。而周巖、周巖父母和陶某父母也紛紛在網上開通微博，發布相關消息。我們不能否定部分網友做出比較偏激的舉動的可能，但更嚴重的問題是，強大的輿論壓力很可能妨礙到司法的公正，這也是值得政府和司法機關高度重視的問題。這起公共事件呈現出的是，線上和線下活動互相交叉，互相影響。以此為例，不難看出政府對網絡輿情管理的不確定性。

二、網絡輿情對政府治理的影響——規范表達的新作用

（一）網絡輿情對政府治理的積極影響

1. 網絡能夠及時準確地發布信息。由于網絡具有很強的開放性，所以每當公共事件發生的時候，網絡能兼顧信息傳播的最快速度和最大效果。當然傳播效果的好壞要依不同的事件類型而定。2008年《互聯網周刊》第12期的封面文章，題目就是：信息時代的汶川大救援。“從1999年的大使館被炸，到2001年的9·11事件，再到這次地震，網絡尤其是網絡論壇都發揮了信息第一傳播渠道的作用。在這種突發性事件到來之際，需要層層審批的傳統媒體，顯然無法做到人人都可以參與的網絡論壇的這種即時響應。”網絡上不斷有有關地震的視頻上傳，讓人們了解地震現場的情況，這在當時通訊困難、消息不通的情況下是十分難得和寶貴的。公共事件成為人們關注的焦點的時候也正是公眾信息需求最強烈的時候。因此，對于網絡輿情的監測恰恰能夠捕捉這一信息并及時反饋給相關部門，為其做出反應決策提供必要的參考。

2. 網絡輿情打造了傾聽民意的新工具。網絡是匯聚廣大網民力量的陣地。而網絡媒體受眾使用媒體的動機之一，是想加強他們對于社會及其價值的依附性，或者至少是一種安全感和認同感，因為他們可以隨時隨地關注各類熱點事件并發表個人的意見及觀點。同樣以汶川地震為例，新浪論壇里一則《一個去汶川救災的軍人的懇求》引發網友高度關注。江油警方獲知信息后，終于在5月15日找到了這位軍嫂。[3]網絡使信息的反饋時間被大大縮短，使政府可以更好地傾聽民眾的聲音，采納網民的意見和建議。

3. 網絡輿情構建了輿論監督的新平臺。由于一些政府部門在處理公共事件時存在不公正和不合理的現象，人們越來越多地將事件放到網上以期得到更多的關注，形成社會輿論的壓力，從而影響到事件的最終處理結果。因此，網絡輿情在一定程度上可以監督政府的某些失職行為，對其中一些不合理的做法和處理不當的地方進行曝光，由于我國還處在法制社會建設的初期，有些事情總免不了要受到一些人為因素的干擾，但是在廣大網民的關注下，政府機構會采取更負責任的態度處理問題。公眾也可以通過現實與網絡的雙重監督，促進政府向服務型政府、陽光型政府轉變。

（二）網絡輿情對政府治理的消極影響

1. 網絡加快了謠言與不實報道的傳播，容易引起公共事件的惡化。在媒介傳播速度大大提升的同時，也帶來了一些負面的影響，其中最主要的是網絡在及時發布消息的同時，也加快了謠言和不實信息的散播，甚至有人專門用網上的賬戶發布一些謠言和不實消息以造成恐慌。由于虛擬社會中人們的身份是十分模糊的，有個笑話就說“你不知道在跟你聊天的是個人還是只狗”。因此，這種身份的模糊一方面方便造謠者隱藏自己，另一方面，在政府權威信息沒有發布，但是人們對事件的信息又十分渴求了解的時候，虛假的信息就很容易占領這片領地。一旦人們形成了對此事件的既定的看法，而且又是不夠客觀的看法的時候，他們很容易做出偏激和過分的行為，這無異于使本來就不好處理的公共事件的狀況更加復雜。

2. 網絡輿論主體和內容比較復雜，難免帶有一定的主觀性和偏激性，不利于公共事件的妥善解決。在浩瀚的互聯網海洋暢游的時候同樣需要警惕其中存在的各種風險。網絡上的賬戶對應著現實社會中的個人，現實社會中的人是紛繁復雜的，他們有著不同的職業、經歷、信仰、地位，他們說話的目的和動機不同，因此，網上的很多言論和行為可能都是錯誤的、偏激的、不負責任的。對于某些熱點事件，網絡上的看法往往大相徑庭，時常充滿了非理性的色彩，更有甚者，一言不合，便謾罵、攻擊、口出惡言，形成“網絡暴力”，甚至演化成非理性的行動。在網上發表具有攻擊性、煽動性和侮辱性的言論，造成當事人名譽損害，人們習慣稱之為“網絡暴力”。但現在政府對于網絡暴力的界定、監管和處罰等方面都還缺乏相關的法律依據和具體的操作細則，如果這種現象不能得到有效的遏制，那么網絡的暴力很可能轉化為現實的暴力，尤其是對于公眾隱私權的侵犯嚴重威脅著他們的人身財產安全和名譽權。政府在這些事件中則往往被架空，或者總是后知后覺，事發之后卻陷入無法可依的尷尬境地，這是政府當前迫切需要轉變的一個局面。[4]

3. 相比傳統媒介，網絡的新聞不夠可靠，虛假新聞頻出。從2001年開始，上海市《新聞記者》每年都會評選年度十大假新聞，其中網絡虛假新聞的比例已經占到六七成，并且隨著新興媒介的迅速發展，微博也成為網絡虛假新聞發布的重災區，2010年有關金庸逝世的報道就出自《中國新聞周刊》的微博。[5]由于微博的發布呈現即時、匿名、難以查證等特點，使真實情況的核實變得非常困難。而且這些微博大多是官方媒體機構的延伸，所以自然的帶有權威性，在公眾間產生的影響也十分廣泛。如果換成是對公共事件的報道，那么這些虛假新聞很可能激起眾多網民的偏激意識，一旦這種意識在網絡環境中形成主流，會有更多人——或是惡搞的跟風者，或是盲從的參與者加入進來，很難想象將會帶來怎樣嚴重的后果。

三、網絡輿情政府治理存在的不足——規范表達新問題

2008年6月，前總書記胡錦濤在人民日報社考察工作時說：“網友們提出的一些建議、意見，我們是非常關注的。我們強調以人為本，執政為民，因此想問題，做事情，都需要廣泛聽取人民群眾的意見，集中人民群眾的智慧。用互聯網來了解民情，匯聚民智，也是一個重要的渠道”。這足以證明，隨著信息化的不斷發展深入、“網絡政治”的演進和陽光政府、電子政府的全面推進，政府在應對網絡輿情的方式和觀念上也出現了很大的轉變。互聯網因其互動性成為各階層利益表達、情感宣泄和思想碰撞的輿論渠道。“躲貓貓”事件，5.7杭州交通肇事案，鄧玉嬌案等事件相繼成為公眾關注的焦點，表明網民參政議政和民權意識正在不斷提高，其強大的影響力也日益受到黨和國家領導人的高度重視和肯定，并且成為各級政府領導的決策參考。但是，目前政府對于網絡輿情的管理仍然存在一些問題，主要有：

（一）網絡輿情治理思路定位不當

政府多是在某事件成為網上輿情熱點，網民的不滿情緒積累到一定程度，輿論對政府極為不利的時候才開始介入干預，錯過了引導輿論的良好時機。并且出于對“維穩”等因素的考量，常常封鎖信息，不愿直面網絡輿論，延誤了最佳的宣傳時機，陷于被動，反而不利于穩定。當前，在政府部門中，對網絡輿情治理思路定位不當主要表現為網絡危機意識薄弱，有相當一部分領導干部不會或不屑使用網絡，對于網絡中存在的危機就更談不上重視了。究其原因，一是對網絡存在偏見，片面地認為網絡不過是年輕人的娛樂工具，有許多荒誕、低俗甚至“負面”的東西，不看也罷；二是滿足于傳統的或既有的工作方法和工作模式，習慣地認為做工作還是靠開會議、發文件、看報紙來得“妥帖”，網絡輿論不值得重視；三是不愿意接受來自“虛擬世界”的聲音，與其看到和聽到不那么“順眼”“順耳”的“壞話”“惡言”，不如不看不聽，“眼不見為凈”。

（二）網絡輿情監測預警手段落后

現在的科學技術發展突飛猛進，相應地也出現了一些類似網絡輿情監測系統的工具，但是總體來講，全國各地都稀缺專業的網絡輿情分析師，中共煙臺市委黨校王娟認為“目前網絡輿情監控分析主要采用人工方法進行，由于需要實時跟蹤監控的網站數量多，形式復雜，內容廣，目前人工方法已經難以應對”。因此，很有必要依靠信息技術，建立網絡輿情監控分析系統，及時應對網絡輿情，應從系統各參與方的角色職責、系統業務流程、總體構架、網絡結構、平臺建設、數據庫建設、應用系統建設、安全保密建設等方面構建網絡輿情監控分析系統。危機事件中缺乏相應的技術支持，可能導致政府在危機處理的過程中反應遲緩，延誤時機。一些專家官員說話考慮欠周到，引起網民的不滿，也可能導致危機升級和雙方對立不利于問題的解決。

（三）對網絡輿情的研判缺乏標準體系

完備和精準的指標設置是制定網絡輿情研判標準的基礎。在政府網絡輿情治理方面，雖然不少學者研究了網絡輿情信息匯集、分析、預警機制，但對于這些機制所依據的具體標準卻并沒有做出進一步闡述，也沒有全面規范的分析指標作為量化依據。從理論和實踐的現狀看，網絡輿情研判仍缺乏標準體系的建立，無法實現輿情網絡特性的量化表征，從而影響輿情預警和演化規律分析這兩項關鍵性工作的實施。

四、網絡輿情政府治理的對策——規范表達新措施

（一）更新治理觀念，樹立科學的網絡輿情管理方法

我國對于網絡輿情的管理應該保持開放、寬容、積極的心態，使網絡管理在發展中規范，在規范中調整，在調整中前進。但是政府對于網絡輿情的研究不夠深入，也確實在思想和執行上存在不足之處，最明顯的一點，就是忽視網絡整合、交互、針對性強的特點，視發展初期出現的某種程度的失控現象為洪水猛獸，在管理上還沒有完全走出一放就亂、一管就死的惡性循環的怪圈。

鑒于網絡管理與其他媒體管理的不同之處，政府應該改變管理的策略。首先要做的不是封堵不同的聲音，而是立足于增大自己的聲音，在網絡論壇上勇敢亮出馬克思主義的鮮紅旗幟。在管理上，應該采取疏導的方式。雖然現在網絡上出現的一些抨擊社會的偏激言論會引起公眾思想的波動，但是政府應沉著冷靜，審時度勢，不能盲目地一刀切，要有選擇性地采取針對性的措施逐一解決，從根本上要抑制公眾恐慌和事態惡化，同時加強正確的輿論引導，公道自在人心，讓公眾作出自己的判斷。

（二）及時公開信息，打造政府信息傳播的公信力

人民網輿情監測室副秘書長表示：基層政府的公信力正在不斷損失。有其他一些單位機構做過一個調查，表明中央政府的公信力最高，省級次之，地級再次，縣級最差。[6]提高政府公信力已經成為政府刻不容緩的一項工作。一些事情本來不是什么大事，但是由于和公眾的生活息息相關，政府也確實有做得不到位的地方，授人話柄，再經過網絡的傳播放大，使一些別有用心者有了可乘之機，各種謠言乘虛而入，給國家和社會帶來不必要的損失。因此，正確引導網絡輿論的重要基礎，就是建立一條及時、透明、公開的信息渠道，在第一時間發布全面、準確、權威的信息，提高政府的公信力。

（三）加快互聯網監管領域的立法，推進互聯網法律體系建設

任何國家都離不開法律，法律是解決糾紛的依據，也是維護社會秩序穩定的重要手段。同樣，要想促進我國互聯網行業的進一步發展，必須要以法律為支撐，才能使網絡輿情監管活動有法可依，使網絡輿情監管活動步入正軌，促進我國社會和諧穩定的發展。自1994年國務院公布《中華人民共和國計算機信息系統安全保護條例》以來，我國已經初步確立了一整套調整網絡空間行為的法律規范體系。

從總體上看，雖然我國出臺了一些互聯網監管的法律，對互聯網上自由發布的信息和表達提出了比較嚴格的要求，但是在網絡空間的管理方面，操作性強的法律規范還很欠缺。法律更大程度上的意義是威懾的作用，使人們在做不違法的事情的時候心存畏懼，實際上現在的大部分網民在此方面的意識也都還很淡薄，受到的懲罰也大多是罰款關門，并沒有給違法分子以實質上的觸動。鑒于此，我們必須加快網絡執法隊伍的建設，不斷提高網絡監管和執法的水平，必須高度重視網絡法律知識的普及，加大網絡法律的宣傳力度，擴大網絡法律的影響力，增強網絡法律的威懾力。

（四）加強行業媒體對公共事件新聞報道的管理，放大正面輿論

首先要明確的一點是，對公共事件的報道應秉持開誠布公的思想，對于一些可能產生不利影響的消息應該選擇合適的時機公開，但不應該否認捏造，削弱政府公信力。對于公共事件的報道，最重要的不是將所有的輿論打壓下去以達到維護穩定的目的，而應該是通過報道來達到團結力量、樹立信息、共度難關的目的。如果是群體性的事件，那么應該通過報道來澄清事實，促進溝通，防止事態惡化，更好地化解危機。災害性危機事件處理過程中盡量多發布部署救災工作的措施和與公眾相關的急救或支援方式，在報道的過程中注意對一些容易造成公眾恐慌的信息進行篩選并且選擇合適的時機發布。再比如在一些危機事件發生后，要盡量去挖掘里面的人文主義關懷的東西，以情感人，讓公眾既了解情況，又能給他們以內心的觸動，這對團結力量是很有幫助的。對于一些類似惡意的暴力破壞活動，政府在報道的時候也應該實事求是地進行報道，但是在側重角度上應有所不同，無需刻意的隱瞞否認，因為既定的事實是無法推翻的。這個時候就要注意把其中的道理說通，找到立足點，選擇適當的時機對一些不負責任的言論進行反駁，應該可以收到比較理想的效果。

（五）加快新平臺管理制度建設，拓寬新平臺使用新思路

微博作為當前流行的自媒體平臺，已與2012年3月16日，在各大門戶網站微博全部實行實名制，采取“前臺自愿，后臺實名”的方式。這當然是一個很好的嘗試，但是也有很多問題亟待解決，譬如網民的隱私問題、信息安全問題，以及最重要的，公民的言論自由能否真正得到保障，這些問題都引起了廣大網民的憂慮。

雖然微博是一個全新的媒介平臺，但是與其相關的研究已經迅速展開。中傳媒網絡輿情研究所副所長李未檸表示：微博在整合電子政務方面潛力巨大，地方政府如能將本部門、本地區的政務微博、媒體微博、官員微博、本地網民微博協調起來，形成微博矩陣，通過發布信息、聯通互動，提升政府部門行政效率，這是政務微博的發展趨勢之一。

參考文獻：

[1]第32次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》發布[EB/OL].http：//www.sootoo.com/content/433582.shtml，2013-07-20.

[2]謝耘耕，劉銳，王平.中國社會輿情與危機管理報告（2012版）[M].北京：社會科學文獻出版社，2012：79.

[3]網絡“救援隊”的力量 努力彌補信息盲區[EB/OL].http：//news.sohu.com/20080521/n256988780.shtml，2008-05-21.

[4]唐鈞.論政府形象與民意思維——政府直面群眾與群眾博弈政府[M].北京：中國傳媒大學出版社，2009：55-57.

[5]汪磊，薛婧萌，李靜.新聞傳播新銳點[M].北京：首都經濟貿易大學出版社，2010：105-108.

[6]對話人民網輿情監測室副秘書長：基層政府的公信力正在不斷損失[EB/OL].http：//forum.home.news.cn/thread/81620499/l.html，2013-04-06.

責任編輯、校對：杜 瑩