中國私營企業生存發展與法律政策環境的實證分析

摘要：私營企業的誕生和發展與國內法律政策環境的變化息息相關。通過企業外部法律政策環境與私營企業發展的相關性分析，了解法律政策環境因素對私營企業發展規模和盈利能力的影響情況，得出結論：黨和政府政策對私營企業的發展規模有顯著影響，部門規章及政策對私營企業發展各方面的影響都非常顯著，其中房地產、租賃和商務服務行業更為明顯。

關鍵詞：私營企業；法律政策環境；部門規章和政策；政策支持失衡；生產經營成本；招工難

中圖分類號：F121.23 文獻標識碼：A 文章編號：1673-1573（2013）03-0078-06

中國正在工業化進程中，產業體系較為完整，產業結構層級也較豐富，制造業規模大，可謂當前的世界制造工廠，但中國人均資源貧乏，地域發展非常不平衡，城市化進程伴隨著顯著的二元經濟特征，就業人口增長迅速，大型國有企業面臨改革攻堅。在此國情下，數量上占絕對優勢的私營企業對于解決就業壓力，進一步繁榮經濟、推動創新、擴大出口，穩定社會等方面擔負著難以替代和顯而易見的重要作用。但政策支持失衡使私營大企業發展的動力和后勁受到嚴重影響。據2010年中國企業聯合會對171家民營大企業的調查，有44.4%的受訪企業認為體制和政策環境是阻礙經營與發展的主要因素；《2011—2012年中國民營經濟發展形勢》報告顯示，2012年民營企業遭遇了更大挑戰，如生產經營成本劇增、稅費過高、融資問題仍未有效緩解以及用工結構性矛盾將導致企業招工難等。分析相關環境對企業發展的影響情況，對危機后推動私營企業新發展有著重要意義。

一、文獻綜述

綜合相關推動私營企業發展的研究文獻不難發現，國外研究主要集中在鼓勵企業創新（McAdam，2010；Bernd，2013）、關系網絡構建（Elena，2011）和國際化發展（Igor Kalinic，2012）等方面，國內研究主要有定性分析和定量分析兩大類。定性分析主要圍繞企業外部政策環境體系的構建（錢桂東，2006；李明，2008），定量分析包括通過調查問卷對中小企業采集數據，用相關性分析方法檢驗政策效能（郝臣，2006）和運用相關模型分析民營經濟主要行業數據來檢驗有關政策效應（冉光和、張冰，2012）等研究。對私營企業發展外部政策環境的研究在整體政策的分析方面較多集中在規范性分析，在相關政策效能的分析方面有實證性研究，主要建立在對部分企業的調查問卷和部分行業的企業統計數據基礎之上。本文將采用私營企業12年發展的整體統計數據，與法律政策環境的不同層次進行相關性分析，實證性的分析能夠有效推動私營企業發展的法律政策因素。

二、中國私營企業的發展及其政策環境變化

我國私營和個體企業在1949年建國時的總產值曾占全部工業70%以上，但在之后的計劃經濟時代，經歷政府對私營工商業實行的“利用、限制、改造”和“公私合營”階段，1957年其在中國經濟舞臺上基本消失。改革開放政策實施后，經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉變，大部分中小國有企業經由改制和重組轉為民營企業，同時以中小規模為特征的城鎮集體企業和鄉鎮企業也基本改制為民營企業。在全社會深化非公有制經濟地位和作用的認識過程中，市場經濟體制逐步確立，適合個體創業和私營經濟的社會氛圍日漸形成，新設民營企業開始出現。這一時期私營企業運營的法律政策環境主要表現在黨和政府給予了相對寬松的經濟政策，對私營企業采取了“不禁止”態度，可以說是在黨和政府的政策層面的原則性和指導思想的隱性支持，但在法律法規和部門規章等方面針對微觀運行層面的顯性支持還未出現，私營企業完全得不到國家資助和其他發展支持。因此，私營企業的誕生取決于黨和政府政策。20世紀80年代國內市場逐步放開限制，社會生產力得以解放，私營企業進入發展期。原體制外和最邊緣化的群體最早開始創辦私營企業；80年代末，一部分機關干部和技術人員“下海”創辦私營企業。1989年，國家工商行政管理局開始對私營企業的登記注冊工作，當年共登記私營企業90 581戶。1992年鄧小平“南巡”講話給私營企業帶來了發展的春天。90年代末，國有和集體企業改制加快，大多原國有企業管理者轉變為私營企業主。1993—2011年，私營企業數量增長了33倍多，年均增長28.87%。國家工商總局公布，截至2013年3月底，我國實有企業1 374.88萬戶，同比增長0.61%。其中，私營企業1 096.67萬戶，增長1.01%，占企業總數的近80%。可見，私營企業已成為促進國民經濟發展的重要力量、國家財稅收入的重要支柱和創造社會就業崗位的主要渠道。私營企業的發展壯大與法律政策環境的變化息息相關，可將其分四個層次。

（一）黨和政府政策

1. 1984年10月，黨的十二屆三中全會通過《中共中央關于經濟體制改革的決定》提出增強企業活力是經濟體制改革的中心環節，第一次提出“所有權同經營權是可以適當分開的”“實行政企職責分開”。

2. 1987年10月，黨的十三大提出“私營經濟”的概念，并肯定其是“公有制經濟的必要的和有益的補充”。

3. 2005年2月，《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》（老36條）出臺，提出放寬非公有制經濟市場準入；允許非公有資本進入法律法規未禁入的行業和領域；允許國內非公有資本進入外資進入的行業和領域，并放寬股權比例限制等條件。在投資核準、融資服務、財稅政策、土地使用、對外貿易和經濟技術合作等方面，非公企業與其他所有制企業享有同等待遇。將加大對非公經濟的財稅金融支持，完善對非公經濟的社會服務，維護非公企業和職工的合法權益，引導非公企業提高自身素質，改進政府監管，加強指導和政策協調。

4. 2006年底，為采取有效措施進一步推進中小企業信用擔保體系建設，國務院辦公廳轉發了發改委等五部門《關于加強中小企業信用擔保體系建設意見》，從資金、稅收、保費、抵質押登記、信息共享、銀行與擔保機構合作等方面加大政策支持力度。

5. 2008年，國務院辦公廳發文《關于當前金融促進經濟發展的若干建議》，提出加強和改進金融服務，支持中小企業發展。要求“落實對中小企業融資擔保、貼息等扶持政策，鼓勵地方人民政府通過資本注入、風險補償等多種方式增加對信用擔保公司的支持。設立包括中央、地方財政出資和企業聯合組建在內的多層次中小企業貸款擔保基金和擔保機構，提高金融機構中小企業貸款比重。對符合條件的中小企業信用擔保機構免征營業稅”。當年，為23萬戶私營企業解決7 221億元的擔保；全年39萬筆擔保業務中，800萬以下的占97%，專為私營企業服務。

6. 2009年9月，《國務院關于進一步促進中小企業發展的若干意見》即“中小企業發展29條”正式下發，分八個方面包括為中小企業發展進一步營造良好環境；切實緩解融資困難；加大財稅扶持力度；加快企業技術進步和結構調整；支持企業開拓市場；努力改進服務；提高企業經營管理水平；加強領導。29條向全社會傳遞了中央政府高度重視中小企業發展的信號，大大提振私營企業信心，使其得到實質性政策支持；還明確對若干產業的改造扶持和發展提出了意見，眾多私營企業搶抓利好政策迎頭而上。

7. 2010年5月，為應對國際金融危機，國務院頒布《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（新36條），強調鼓勵民資進入基礎產業和基礎設施、市政公用事業和政策性住房建設、社會事業、金融服務、商貿流通、國防科技工業六大領域。在擴大市場準入、推動轉型升級、參與國際競爭、創造良好環境、加強服務指導和規范管理等方面系統提出了鼓勵和引導民間投資健康發展的政策措施，是改革開放以來國務院出臺的第一份專門針對民間投資發展、管理和調控方面的綜合性政策文件。

8. 2011年10月，國務院常務會議研究確定支持小型和微型企業發展的金融、財稅政策措施，加大對符合國家產業和環保政策、能夠吸納就業的科技、服務和加工業等實體經濟的支持力度，引導和幫助小微企業穩健經營、增強盈利能力和發展后勁。12月，財政部、工業和信息化部以財庫〔2011〕181號印發《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》，發揮政府采購的政策功能，促進符合國家經濟和社會發展政策目標，產品、服務、信譽較好的中小企業發展。

9. 2012年4月，為支持小微企業健康發展，國務院印發《關于進一步支持小型微型企業健康發展的意見》，分八部分包括充分認識進一步支持的重要意義、進一步加大財稅支持力度、努力緩解融資困難、進一步推動創新發展和結構調整、加大支持開拓市場的力度、切實幫助提高經營管理水平、促進集聚發展、加強公共服務。

（二）國家法律和行政法規

1. 1988年4月，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，明確規定“國家允許私營經濟在法律規定的范圍內存在和發展。私營經濟是社會主義公有制經濟的補充”，確立了私營經濟的合法地位。同年6月，國務院出臺了《中華人民共和國私營企業暫行條例》。

2. 2002年6月，第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過《中華人民共和國中小企業促進法》，是我國國家制定扶持和促進中小企業發展的第一部專門法律，從資金支持、創業扶持、技術創新、市場開拓、社會服務五個方面規定了支持私營企業發展的法律措施。

3. 2007年3月，《物權法》出臺，進一步確立私人財產所有權的法律地位，并從維護市場交易安全角度，厘清擔保合同成立生效與擔保生效的關系，由此增強了私營企業主的經營積極性。

（三）部門規章及政策

1. 自2001年以來，發改委和稅務總局對為中小企業提供優質融資擔保服務的部分中小企業信用擔保機構實行了免征營業稅政策，有力地促進了私營企業信用擔保機構的業務開拓。

2. 2003年2月，為貫徹實施《中小企業促進法》，國家經貿委、計委、財政部、統計局研究制訂了《中小企業標準暫行規定》，并經國務院同意予以頒行。

3. 2005年11月，為滿足創業前期中小企業的直接融資需求，國家發展和改革委員會、科技部、財政部、商務部、中國人民銀行、國家稅務總局、國家工商行政管理總局、中國銀監會、中國證監會、國家外匯管理局聯合發布《創業投資企業管理暫行辦法》，以推動建立創業投資機制，支持不同層次中小企業投資公司的設立與發展。

4. 2006年，為規范中小企業發展專項資金管理，財政部、發改委制訂了《中小企業發展專項資金管理暫行辦法》。

5. 2007年，為保障中小企業信用擔保融資順利開展，財政部和國家稅務總局發出《關于中小企業信用擔保機構有關準備金稅前扣除問題的通知》。同年，13部委聯合下發《關于支持中小企業技術創新的若干政策》，是改革開放以來出臺的第一個針對中小企業創新發展的指導性文件。

6. 2008年1月，稅法對微型企業實行優惠稅率，小型企業的所得稅按20%的低檔稅率征收；高新技術企業僅按15%的稅率征收，且其符合條件的研發費用實行加計扣除。此外，交易額100萬以下的小規模納稅人，其增殖稅統一為3%；國家設立創業投資引導基金，如是創投企業，本身的股權投資可免稅。9月，財政部、工業和信息化部為進一步完善該項管理，重新修改暫行辦法，印發《中小企業發展專項資金管理辦法》。11月，工業和信息化部印發《關于支持引導中小企業信用擔保機構加大服務力度環節中小企業生產經營困難的通知》。

7. 2009年5月，中國銀行業監督管理委員會和科技部聯合提出《關于進一步加大對科技型中小企業信貸支持的指導意見》，推動科技資源和金融資源的結合，加大對科技型中小企業信貸支持，緩解其融資困難。同年，財政部和國家稅務總局聯合印發《關于金融企業涉農貸款和中小企業貸款損失準備金稅前扣除政策的通知》，鼓勵金融企業的涉農和中小企業貸款。12月，人力資源和社會保障部、財政部和國家稅務總局聯合以人社部發〔2009〕175號文，強調重點要向困難中小企業傾斜，繼續執行“允許困難企業在一定期限內緩繳社會保險費”“階段性降低四項社會保險費率”“使用失業保險基金幫助困難企業穩定就業崗位”和“鼓勵困難企業通過開展職工在崗培訓等方式穩定職工隊伍”四項政策。

8. 2010年，為推進知識產權質押融資，拓展中小企業融資渠道，完善知識產權質押評估管理體系，支持中小企業創新發展，財政部等六部門聯合發出《關于加強知識產權質押融資和評估管理支持中小企業發展的通知》。4月，為規范和加強中小企業信用擔保資金管理，提高資金使用效率，工信部印發《中小企業信用擔保資金管理暫行辦法》。5月，工信部發文《關于加強中小企業信用擔保體系建設工作的意見》，旨在推動中小企業信用擔保機構的健康發展。6月，財政部為規范和強化地方特色產業中小企業發展資金管理，提高資金使用效率制訂了《地方特色產業中小企業發展資金管理暫行辦法》。同月，中國人民銀行、銀監會、證監會和保監會聯合提出《關于進一步做好中小企業金融服務工作的若干意見》，繼續改進和完善中小企業金融服務。10月，國務院出臺“九大財金政策”，支持小微企業發展，如取消涉企共計131項行政事業性收費項目；促進中小企業發展的一系列稅收優惠政策。同年，商務部聯合財政部發布《中小企業國際市場開拓資金管理辦法》（財企〔2010〕87號），將申請企業項目的中小企業由原來的“上年度海關統計出口額1 500萬美元以下”，調整為“上年度海關統計進出口額4 500萬美元以下”。

9. 2011年6月，工信部等四部委發布《關于印發中小企業劃型標準規定的通知》，新增微型企業標準，加強企業分類指導。9月，工信部發布《“十二五”中小企業成長規劃》，是我國第一個關于中小企業發展的國家級專項規劃。10月，財政部發布關于修改《中華人民共和國增值稅暫行條例實施細則》和《中華人民共和國營業稅暫行條例實施細則》的決定，調高小型微利企業營業稅和增值稅的起征點。12月，財政部、工業和信息化部印發《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》，標志國家對中小企業參與政府采購的政策扶持力度加大，在滿足技術、服務等指標前提之下，設定了“中小企業”優先原則。

10. 2012年5月25日，為規范和加強中小企業信用擔保資金管理，提高資金使用效率，財政部、工業和信息化部印發《中小企業信用擔保資金管理辦法》；同日，財政部、工業和信息化部印發《中小企業發展專項資金管理辦法》。月底，國家發展改革委等12個部門以發改經貿〔2012〕1619號印發《關于鼓勵和引導民間投資進入物流領域的實施意見》，積極支持民間資本投資從事社會化物流服務。6月18日，商務部印發《關于鼓勵和引導民間資本進入商貿流通領域的實施意見》，包括鼓勵和引導商貿流通領域民間投資又好又快發展、繼續發揮好民間資本在發展現代流通方式中的重要作用、引導民間資本進入商貿流通領域特種行業、為民營商貿流通企業發展創造良好政策環境、為民間資本進入商貿流通領域完善組織保障；同日，為支持民營企業提高技術創新能力，鼓勵和引導民間資本進入科技創新領域，促進民間投資健康發展，科技部印發《科技部關于進一步鼓勵和引導民間資本進入科技創新領域的意見》。同月，工業和信息化部發布《關于鼓勵和引導民間資本進一步進入電信業的實施意見》，“鼓勵民間資本開展移動通信轉售業務試點；鼓勵民間資本開展接入網業務試點和用戶駐地網業務；鼓勵民間資本開展網絡托管業務；鼓勵民間資本開展增值電信業務；鼓勵符合條件的民營企業申請通信工程設計、施工、監理、信息網絡系統集成、用戶管線建設以及通信建設項目招標代理機構等企業資質；鼓勵民間資本參與基站機房、通信塔等基礎設施的投資、建設和運營維護；鼓勵民間資本以參股方式進入基礎電信運營市場；鼓勵民營電信企業‘走出去’，積極參與國際競爭。”同年，國家發改委、財政部印發《關于安排政府性資金對民間投資主體同等對待的通知》，明確各地方各部門在安排政府性資金時，要根據法律法規和有關政策規定，明確規則、統一標準，對民間投資主體同等對待。

（四）其他扶助措施

1. 中央財政方面。2001年，國家正式設立“中小企業國際市場開拓資金”，該政策以廣大中小企業為扶持對象，專用于支持中小企業開拓國際市場的各種活動。2008年，為促進中小商貿企業發展，擴大就業，便利居民消費，中央財政設立中小商貿企業發展專項資金，其他專項資金還包括科技創新基金、農業成果轉化基金、創業投資引導基金、中小企業服務體系專項資金，重點支持中小企業技術創新、結構調整、節能減排、開拓市場、擴大就業。同年，中央財政預算逐步擴大扶持中小企業發展的專項資金規模達50億元，年增長75%，加大了資金支持力度；為應對金融危機，2009年達108.9億元，比上年翻一番。通過發揮中央財政資金的引導作用，帶動地方財政和社會資金支持私營企業發展。

2. 發改委配合財政部，研究制定與擔保體系建設有關的資本金補充擴充、風險控制與損失補償、績優獎勵以及再擔保試點和統計監管等政策措施。

3. 搭建中小企業信用社會化服務平臺，即推進建立以信用記錄、信用征集、信用調查、信用評級、信用發布為主要內容的中小企業信用制度，構建企業守信褒揚、失信懲戒機制，逐步形成企業守信、政府征信、專業評信、機構授信和社會重信的氛圍。2007—2011年，國家財政累計安排投資補助資金2.67億元，支持150多個中小企業公共服務平臺建設項目。

4. 建立健全政府服務與社會化、市場化服務相結合的民間投資服務體系，如加強對民間投資的統計、監測和分析工作，加強投資信息平臺建設，及時向社會公開發布國家產業政策、發展建設規劃、市場準入標準、國內外行業動態等信息，積極培育和發展相關中介組織。合理引導民間投資，創造良好的投資環境。

三、政策環境對私營企業發展影響的實證檢驗

上述政策、法律法規、規章和措施構建了有助于私營企業發展的法律政策環境，它們的推動作用到底有多大，哪些可能對私營企業有更大的推動作用，需要我們采用一定的方法加以驗證。這里，采用IBM SPSS Statistics 19的Pearson雙變量相關性分析進行檢驗，分析法律政策環境與私營企業發展運營的相關性，分兩組進行。首先將上述四大方面的法律政策環境因素用ABCD來區分，分別代表黨和政府政策、國家法律和行政法規、部門規章及政策、其他扶助措施，然后將各分區中的具體措施依照制定時間來統計，在相應年份中統計總數，作為分析數據。2000年之前的政策措施統一歸到2000年，其后追溯至2011年。根據可獲數據，作為反映私營企業在相關年份政策環境下的經營表現，第一組檢驗選取私營企業所得稅總額，考察區間為2000—2011年（見表1）；第二組檢驗選取私營企業工商行政管理登記的總戶數（萬戶）、從業人員（萬人）和注冊資金（萬億）為考量對象，考察區間為2001—2011年（見表2）。

第一組檢驗結果表明，P值為0.005，二者在0.01水平上顯著相關，相關系數為0.755，法律政策環境的正面影響顯著。而在4類法律政策環境因素中，部門規章及政策（C）因素與私營企業的發展最為相關，p值為0.000，相關系數為0.859。可見，在稅負下降的情況下，法律政策總體上有助于提升私營企業的盈利能力，部門規章及政策的激勵效果最為明顯。私營企業較發達的制造業、房地產、批發和零售貿易、建筑業與法律政策環境的相關性系數分別為0.735，0.777，0.754，0.757，均在0.01水平上顯著相關。租賃和商務服務業雖只在2003年才有數據統計，但相關系數最高為0.839，在0.01水平上顯著相關，表明這一行業深受法律政策環境激勵。

第二組檢驗結果表明，私營企業總戶數、從業人員和注冊資金均與法律政策環境正向高度相關，相關系數分別為0.768、0.736和0.806，P值為0.006、0.010和0.003，均在0.01水平上顯著相關。法律政策總體上有助于私營企業的規模擴張，對私營企業的投資有刺激作用。其中，部門規章及政策（C）與黨和政府政策（A）的正相關性顯著，C在0.01水平上顯著相關，A在0.05水平上顯著相關，表明C對私營企業發展規模擴大的推動最有力。

綜上，我國總體法律政策環境與私營企業發展高度正相關，無論在發展規模，還是在盈利能力方面，私營企業都表現出了積極的政策效果。在四類法律政策環境因素中，黨和政府政策因具有綱領性和方向性特征，對私營企業規模擴張有顯著影響，但對私營企業的盈利能力沒有顯著影響；部門規章及政策因更具針對性和可操作性，對私營企業發展各方面都有最顯著的影響，可作為日后推動私營企業發展的主要法律政策工具。

四、結語

通過對私營企業發展不同時期的法律政策環境變化分析，可以看出：在誕生期，黨和政府政策的隱性支持具有決定性的影響；在發展期，宏觀導向的黨和政府政策以及直接管理部門的規章和政策是政策環境的主要構成，國家法律和行政法規為其保駕護航，投融資等方面的若干扶持措施則在政策環境的細微處推波助瀾。法律政策環境對私營企業發展的影響日益顯著，我國也正著手制定相關的法律法規和政策導向來營造良好的企業外部法律政策環境。但目前制約私營企業發展的困難和障礙仍然較多，集中在四個方面：一是行業準入障礙，特別是在一些傳統壟斷行業和領域；二是融資難，國際金融危機更是凸顯了這一問題；三是民間投資有限，影響了私營企業的轉型升級、創新和管理；四是社會服務體系有待進一步健全和完善。因此，推動私營企業發展，保障國民經濟穩定，法律政策環境的營造日益重要。尤其需要強化部門規章及政策的制定和執行，解決政策的長期性和協調性問題，提高政策制定的針對性，增強政策的可操作性。

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責任編輯、校對：武玲玲