全面質量管理在政府公共部門運用的探索

孫 敏

(蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇蘇州215000)

全面質量管理是在傳統的質量管理基礎上，隨著科學技術的進步和經營管理方式上的革新而發展起來的現代化質量管理方法。公共管理領域中，將全面質量管理的管理理念和原則與政府部門公共服務的精神相結合，可以有效提升政府績效和政府公共服務品質。目前我國政府部門引入全面質量管理活動尚處在起步階段，還沒有建立完整的理論模型和系統的管理體系，那么，政府部門如何實施全面質量管理是亟需解決的一個重要課題。

一 全面質量管理的相關理論闡述

(一)全面質量管理的基本內涵

全面質量管理思想最先是由美國的菲根堡姆教授提出的，后期興起于日本的企業管理實踐。如今世界許多國家的大中型企業都實施全面質量管理，取得了令人矚目的成效。全面質量管理的定義并無一致的解釋，但其核心內容可以界定如下:是指在社會的全面推動下，企業以產品質量為核心，把管理技術、專業技術、數理統計技術結合在一起，有效控制生產過程中影響質量的因素，建立起一套科學嚴謹的質量保證體系。企業質量管理具有以預防為主、用數據說話、為用戶服務等特點。其核心要素［1］可見表1。

“新公共管理運動”的核心內容是建立顧客導向的公共服務模式，通過不斷完善服務提供機制，滿足公眾的需要。增強政府的服務意識，主動迎合公眾的需求，為公眾服務、對公眾負責［2］。全面質量管理的主旨內容也正是體現這一核心內容:“顧客導向”是將公民與政府之間關系類比為市場中企業與顧客的關系，可理解為“公眾需求導向”;“全員參與”是強調參與主體的多元性與廣泛性，可理解為“多元化管理”;“持續改進”是要求建立快速靈敏的信息反饋機制，打破政府與民眾間的信息障礙，及時傳達民意，持續改進政策措施等等，這些內容上的相似性客觀論證了全面質量管理在政府部門運用的合理性。

(二)全面質量管理應用在政府與企業中的區別

全面質量管理同其他管理工具一樣，其目的都在于提高績效。在企業中，對象是特定的顧客群，目的是通過改善管理實現企業利益最大化。而在政府中，則更多關注公眾的利益，滿足公眾需求，實現公共利益最大化。在政府部門運用全面質量管理起源于在企業中運用的成功經驗，由于企業和政府在管理性質、表現形式、影響范圍等方面存在差異性，在運用和實踐全面質量管理時，依然存在不同之處，如表2所示。

(三)政府全面質量管理的基本原則

政府公共部門在市場經濟中處于主導地位，擁有穩固的地位和極大的優越性，相對于企業而言缺乏競爭的壓力與生存的考驗，客觀上需要依循相關原則提高工作的積極性和科學性:1.依法管理原則，以公眾需求為導向;2.過程控制原則，以提高政府工作質量為目標;3.科學放權原則，以調動公務員積極性為動力;4.持續改進原則，以建設高素質管理隊伍為支撐;5.創新服務原則，以改進管理技術和手段為契機。

表2 全面質量管理應用在政府與企業中的比較

二 全面質量管理在政府部門運用的合理性分析

(一)建設服務型政府的需要

為適應社會主義市場經濟的要求，黨的十六屆三中全會強調深化政府機構改革，切實轉變各級政府職能，力爭從全能型政府向服務型政府轉變。這就要求政府部門必須立足民意，根據公共管理的現實需要和其他質量需求指標，建立并完善政府質量管理體系，提高政府服務意識和質量，科學規范政府行政行為以促進社會各項事業平穩有序地開展。

(二)建設效率型政府的需要

政府是行使公共權力的重要主體之一。政府決策過程，實際上就是公共權力的運用過程。當前我國完善的行政決策系統還未能真正實現，許多決策還是由領導者的個人意志所實施。行政決策缺乏民主化及科學化，極大影響了決策的質量與實施效率。當務之急是完善民主化的行政決策程序，減少因決策失誤給國家和政府帶來的損失和浪費，確保行政活動的連續性。在此基礎上，努力提高行政決策的質量是建設效率型政府的必然要求也是亟需解決的問題。

(三)建設廉潔型政府的需要

由于受中國封建傳統官僚制度的影響，加之缺乏行之有效的管理辦法和明確嚴格的監督手段，我國政府工作人員總是習慣于行政權力的濫用，以權謀私，把個人或部門利益放在首位，忽視廣大人民群眾的利益。因此，滋生出大量違法行政和“尋租”腐敗行為，導致政府機關和公務員行政行為的低效益及無作為。這就客觀上要求建立政府部門工作質量監督機制，完善政府質量控制機制和質量改進機制，促進政府部門的高效運作。

(四)建設無縫隙政府的需要

全面質量管理雖然在工商企業界獲得了巨大的成功，但由于政府公共部門和私營企業本質上存在的差異性，全面質量管理在公共部門實施的過程中不可避免地會遇到一些困難或阻礙。而在社會主義市場經濟的大背景下，我國政府職能調整滯后，仍然存在不能適應市場經濟發展要求的狀況，影響了社會經濟的健康發展。因而必須結合實際創造性地發展質量管理理論，建立科學高效的全面質量管理體系。

三 在政府部門實施全面質量管理的基本策略

(一)轉變傳統觀念，確定可行的質量管理目標體系

全面質量管理理論(TQM)是指導企業做好質量工作的最基本和最重要的理論，ISO9000質量認證體系是建立在TQM基礎之上的一種質量保證方法［3］。ISO9000族質量標準認為每一個過程都有標準化的程序和內容，以確保質量管理運行程序的規范化，提高組織的有效性和效率［4］。在地方政府管理過程中，為預防和消除管理過程中的人為和隨意因素，也必須制定統一的管理標準和相應的工作程序以規范工作人員的行為和保護社會公眾的利益。

與此同時，建立起科學高效的政府質量管理目標體系，完善政府質量控制機制、質量改進機制以促進政府部門的高效運作。制定質量管理目標體系要經過充分的調研，結合政府不同部門的實際情況，突出重點、有效開展，逐步落實確定的目標，在實踐中把目標轉變為現實。

(二)打破政府壟斷，提高公共產品與公共服務質量

鑒于國有產業非市場化特性及特有的壟斷地位是造成政府部門質量困境和成本過大的主要原因，故引入市場競爭機制就成為政府部門提高其質量和效率的有效途徑。對于公益性的事業需要打破政府壟斷，通過競標的方式給社會組織或者私人機構來承包，通過這種公開、公平、公正的方式，使不同政府機構之間、政府機構與非政府機構之間、不同社會組織之間相互競爭，給予了公眾自主選擇的空間，從而對政府部門形成外部壓力，迫使其不斷提高公共產品和服務的質量。

市場經濟中眾多營利主體的質量行為能夠得到約束，其最根本的制度來源就是競爭的市場機制。正是因為有這樣一個公平競爭的、自由貿易的市場機制的存在，企業才會理性地選擇不斷提高自身質量的行為。因此，在市場經濟的大背景下，我國政府相關部門應全面推廣質量管理，廣泛開展ISO9000質量體系認證工作，并投入人力、物力在提高產品和服務的質量和效率上，其目的就是為了做好公共服務工作，滿足社會公眾的需求。

(三)合理配置資源，建立嚴格的質量管理監督責任制度

政府要想充分調配公共資源并保有公眾的信任感，就必須合理安排質量管理工作的進度，事前熟悉公共產品和公共服務過程與服務系統的質量標準，事中做好指導督查工作，事后依據嚴格的評價體系審核相關工作的完成進度及質量。

與此同時，建立起一套以質量責任制為核心內容的績效考核辦法及完整嚴密的獎懲制度是政府部門的必然選擇。應明確規定各個部門及人員應承擔的質量職能和質量職責，完善相關預防、協調和補救措施，并把各項制度以文字形式明確地予以表達，并印成手冊下發到每一個工作人員手中。

政府的責任性還表現在政府應加強自身廉政建設，強化內部管理，完善質量管理監督責任制度。通過有效回應公眾反映強烈的要求和愿望，使國家質量監督與群眾性社會監督結合起來。

(四)組建專家團隊，成立一支高效率質量管理隊伍

效率是指達到的結果與所使用的資源之間的關系。政府效率是政府達到行政目標與所使用資源之間的關系［5］。政府組織機構越精干高效、公務員隊伍素質越高、實現政府目標所用公共資源越少，行政效率越高，反之效率越低。

政府質量管理組織結構的決策層由部門最高領導者組成，他們通過內部信息網了解各部門的工作情況，制定或調整工作方案，提出適合政府運作的方針政策和目標體系［6］。但由于我國政府質量管理工作還處于探索階段，還沒有形成較為成熟的理論體系，政府部門在實際質量管理工作中沒有明確的指導思想，成效不大。因而，有必要結合專家團隊的知識和技能，建立一支高效率、綜合性的宏觀質量管理隊伍，發揮專業領域的指導作用來提高政府工作的技術含量。

(五)引入激勵機制，完善滯后的質量管理反饋系統

政府質量高低的重要指標是自律性的強弱，為了防止或減少政府自身的“尋租”行為，必須建立起一套高效靈敏的信息反饋系統，規定出不同質量信息的傳遞路線、步驟和方法，形成高效暢通的信息網以規范政府行政行為。政府組織的質量管理不僅需要最高領導者的正確領導，更重要的是使公務員了解自身工作的重要性和在組織中的作用，鼓勵他們自己發掘提高服務質量的方法，使政府組織中的所有部門和人員都能夠參與到質量管理工作中去，實現政府部門全面質量管理中的“全員參與”。

為了鼓勵政府成員持續改進工作質量的意識和熱情，可以考慮設立“政府質量改進創新獎”［7］，依據一定的標準和程序評選出具有代表性的政府質量改進小組及項目，結合現有的年度總結表彰大會形式予以宣傳和獎勵。還可以進行政府的“質量評審”，即行政領導對政府質量管理體系的現狀是否有效，是否符合政府質量方針和質量目標的要求以及質量體系是否適應在環境變化后確定的新目標等，都要做出正式的定期的評價［8］。

(六)加強宣傳教育，形成良好的質量管理文化氛圍

組織文化是組織成員的集體意識，是所有組織成員共同遵守的信念和價值觀。只有政府全體成員都對質量管理的重要性有充分的認識，才能較好地掌握政府全面質量管理的核心內容。只有把質量管理作為技術和工具應用到工作中，才能使得政府質量管理工作有所成效，提高政府公共服務的質量。

政府部門應牢固樹立全員質量意識，通過宣傳質量管理的重要性使工作人員樹立正確的質量觀念。充分發揮個人的主動性、積極性和創造性，讓全面質量管理成為組織內部成員的自覺行動，營造出良好的質量管理文化氛圍。政府部門工作人員要熟練掌握現代質量管理理論和操作技術，按照質量管理的要求和章程，不斷提高工作和服務質量。

縱觀我國政府全面質量管理在政府部門運用的理論與實踐，宏觀質量管理體制的實現將是一個相當漫長的過程。在這樣一個政府占壟斷地位的市場環境中，我國政府部門某些質量管理問題的解決肯定會遇到限制和阻礙。應根據我國政府公共部門的具體運作情況，研究并逐層推進我國政府全面質量管理的實踐。在具備相關條件的前提下，可以進一步探索實施全面質量創新理念在政府工作中的運用，用新理論、新方法解決行政管理中層出不窮的新問題，真正將高質量的政府管理納入績效考核中，堅定、理性而科學地推進全面質量管理在政府部門的運用。

［1］楊林巖，詹聯科.全面質量管理理論在我國公共部門的運用分析［J］.科學學與科學技術管理，2006，(6).

［2］張成福，黨秀云.公共管理學［M］.北京:中國人民大學出版社，2001.

［3］宋明順，周琳琳.政府質量管理模式TDS循環［J］.湖北工學院學報，2002，(4).

［4］左霞輝.地方政府質量管理的理論和實踐基礎［J］.企業家天地，2008，(11).

［5］蘭壯麗.論政府質量管理［J］.陜西省經濟管理干部學院學報，2003，(8).

［6］秦觀生，梁工謙，王潤孝.質量管理學［M］.北京:科學出版社，2002.

［7］陳建.中國政府全面質量管理系統的構建［J］.行政論壇，2010，(2).

［8］尤建新，王家合.政府質量管理體系建構:要素、要求和程序［J］.中國行政管理，2006，(12).