城市擴容中拆遷安置小區公共管理模式研究——以常德市公寓樓安置模式為例

◎ 胡守勇

隨著城鎮化步伐的加快，靠延展城市路網骨架來引領的城市擴容工程，很快就面臨在對規劃區內村莊進行拆遷安置時，如何更好地集約節約利用土地，讓無限接近城市生活的郊區農民完成向市民轉變的課題。這是一項涉及面廣、政策性強、利益調整層次深、配套性要求多、容易引發社會矛盾的工作。常德市位于湖南省西北部，在多年發展中形成了“一城三區”的組團式布局結構。為突破中心城區規模小、輻射帶動能力不強的“瓶頸”問題，常德市委市政府于2008年正式啟動了征地拆遷的公寓樓安置模式。在江北城區規劃建設公寓樓小區64個（用地79宗），占地約3600畝，總建筑面積430萬平方米，共計36000套，計劃總投資60億元。經測算，如果在城市規劃區征地拆遷實施傳統的“一戶一宅”安置，每畝僅能安置3戶左右，實行公寓樓安置標準，每畝可安置5.5戶以上，公寓樓安置模式實現了土地資源的節約集約利用。隨著公寓樓小區安置點建設完工和交付使用，公共管理模式的選擇關系到安置戶的民生福祉和城市的科學發展。公寓樓社區的公共管理除了具備城市公共管理的一般功能外，還肩負著推進安置居民城市融入，實現由“農民”到“市民”身份轉換的重要使命。

本研究采取實地調查和問卷調查相結合的方法，于2013年1月至5月先后4次走村入戶實地調查，分別對拆遷安置前的村民、處于安置過渡期的村民以及已經入住公寓樓小區的居民進行了訪談。在對公寓樓安置模式的總體運行情況大致了解的基礎上，設計了2份調查問卷。一份針對所有征地拆遷居民。課題組分別在常德市的柳葉湖區和武陵區隨機選取了竹根譚、白馬湖、戴家崗、高坪頭、沙崗、三岔路、皂果、萬壽、雙橋、巖子堰、西城、高車、南坪、七里橋、泉水橋、三閭、香梓園、康橋等18個安置小區，共走訪了408戶居民家庭，分發問卷408份，收回有效問卷400份，回收率98%。一份專門針對常德市江北城區公寓樓所在村（社區）干部，覆蓋范圍涉及丹洲、東江、東郊、灌溪、河洑、護城、柳葉湖、蘆荻山、南坪、南坪崗、竹根譚等11個鄉鎮所轄的白馬湖、戴家崗、東風、東江、高車、高坪頭、高泗、關天坪、合興、皇經閣、黃土山、靳家灣、聚寶、柳葉湖、楠竹山、七里橋、青林、泉水橋、三岔路、沙港、石公廟、雙橋、湯家坪、唐家溶、唐家溶社區、馱古堤、萬壽、仙沅、興發垸、巖坪、巖橋、巖子堰、竹根潭等33個村和社區，發放并回收問卷62份，其中有效問卷58份，回收率93.5%。對兩份問卷采用SPSS17.0統計軟件對調查數據進行了統計和分析，以此為依據研究探討常德市公寓樓社區的公共管理模式。

一、公寓樓社區公共管理面臨的突出問題

公共問題的確立不僅是公共管理目標設定的事實與價值前提，也是公共管理不可或缺的認識和技術前提。[1]公寓樓社區是常德市加快城市擴容提質、推進城鄉一體化發展，在政府主導下，由拆遷安置戶集中居住形成的，這既不同于“單位制”時代形成的傳統社區，也不同于房地產開發形成的各類商品房小區，公共管理面臨的突出問題主要體現在四個方面。

（一）建設選址負面影響漸現

公寓樓建設選址采取的是“一村一點”或“一村多點”的就近安置模式，這種嵌入性的分散安置策略，或許是為了隔開被拆遷安置農村群體的社會網絡，防止群體性社會矛盾的發生；或許是基于城市文化融合的考慮，讓帶有鄉土氣息的農村文化據點逐漸消失在現代都市文化的汪洋大海之中，加快推進農民變市民的進程。但這種地理空間點綴式嵌入性分布的負面影響也逐漸顯現。一是安置小區配套設施建設壓力大。選點過度分散，偏離了城市原有水、電、氣、路等公共設施的覆蓋范圍，不少安置小區在入住后，城市公共物品（文、教、衛、交通、商業及管理等）難以有效地與公寓樓建設匹配，安置群眾不能夠很好地分享城市建設與發展的紅利。二是小區布局與城市規劃銜接性差。點多、面廣的分散格局，常忽視了與城市發展各類上位、平行規劃的銜接性，不利于片區整體推進建設及城市整體形象提升，對未來城市生長形成規劃障礙。三是公共管理幅度增加。分散安置導致具有同質性的社區分散成為單獨的管理客體，在管理層級不變的情況下，增加了管理幅度，不利于公共管理效率的提升。據實地調查發現，不少入住居民向管理部門的訴求常難以得到及時有效答復，而負責安置入住的公共部門卻苦于人手不夠疲于應付。四是居民對選址滿意度不高。就近安置的位置依然在原來的村莊范圍之內，大多數安置點都遠離城區，給居民從事非農就業、實現城市生活轉型帶來諸多不便，不少居民對建設選址不滿意。問卷調查顯示，對公寓樓小區的選址，很不滿意的占23.3%，不太滿意的占39.5%。

（二）前期遺留矛盾化解較難

作為一項創造性工作，公寓樓安置模式從謀劃到實施的各個階段不可避免會存在一些矛盾和問題，由于沒有得到及時有效解決，一些問題成為遺留問題往后積壓。居民入住以后，這些遺留問題全部被集中起來，如果得不到及時有效化解，極易釀成群體性事件，危害社會穩定。一是政府對安置戶的承諾沒有及時兌現引發的問題。由于公寓樓建設資金等方面的原因，導致一些公寓樓小區的交付時間大大超過了政府對拆遷安置戶的承諾，為此引發了安置補償標準、安置過渡費、房屋裝修成本、其他間接損失補償，甚至安置資格等問題，有些問題愈演愈烈，很可能會成為影響政府誠信、破壞干群關系的風險源。二是物業質量缺陷和配套設施不足問題。由于受施工材料質量、施工工藝、施工環境、現場管理等因素影響，部分公寓樓存在樓板和墻體開裂、屋頂和外墻滲漏等質量瑕疵問題。入住居民對公寓樓本身的建設質量不滿意，很多質量問題還難以及時找到責任主體。在專門針對村干部的問卷調查中，回答“您認為公寓樓小區物業管理的最大難題是？”，32.8%的人認為是“物業質量問題難以找到責任單位”，在所列選項中所占比例最高。一些公寓樓小區與城區水、電、氣、路等公用設施沒有聯網，小區內部環保、綠化、娛樂、安全等配套設施缺乏和質量不高等問題逐步成為遺留問題等待化解。三是物業管理介入滯后引發的問題。由于整個公寓樓小區的入住時間不統一，缺乏物業管理的先期介入，目前物業管理的模式多樣化，服務質量良莠不齊，管理相對混亂。問卷調查顯示，目前的物業由村組管理的占36%，業主自發管理的占7.5%，物業公司管理的占43.3%，業主委員會管理的占10%。安置居民在回答“您現在的公寓樓房的產權性質是什么？”時，回答有完全產權的占13.3%，部分產權的占26.3%，沒有產權的占29%，不清楚的占44.8%。這說明公寓樓社區的產權歸屬還有待盡快理清。對小區物業管理感到滿意的只占18.0%，不滿意的占到47.8%。上述問題由于沒有及時化解，成為遺留問題積累到現在，隨著時間的推移，新舊問題會交織在一起，增加了解決的難度。這些問題的化解既有現實緊迫性，又必須在機制建設方面做好長遠的思想準備。

（三）居民角色轉換任重道遠

實現從“農民”向“市民”的轉換是公寓樓安置模式的重要目標，也是城市擴容提質的內在要求。從發展現狀來看，實現這個目標任重道遠。一是鄉土社會經驗的長期影響。被拆遷安置的村民原有的社會空間帶有明顯的鄉土氣息和熟人特性，入住公寓樓社區后新的社會空間的建構是一個較長的過程，鄉土社會經驗將制約居民的角色轉換。如小區預留的綠地本是種植花草的，但根據調研組實地調查發現，一些居民認為這些地空著太可惜，不少綠地就被小區居民改為菜園；在公寓樓安置小區，居民們普遍留戀鄉土儀式[2]，保持著紅白喜事、逢年過節舉辦傳統儀式的習慣，由于小區沒有此類儀式的活動場地，于是他們便在社區道路旁、花壇邊燒紙祭祀。二是城市融入的障礙。安置戶入住公寓樓社區后，只是居住位置和居住方式發生了改變，要實現對城市的融入，則受到城市公共服務、自身適應能力等多方面的制約。從交際網絡看，具有親緣、姻緣等“強關系”的人大多還住在一起，依然是主要互動、交往對象。根據問卷調查，在回答“您住進公寓樓后新結識過其他城市居民嗎？”這一問題時，回答經常結識的只占6.8%，回答偶爾結識、很少結識和沒有結識的占到了93.2%。在回答“您生活中聯系最多的人是？”時，回答“家人和親戚”的占到了95.5%。在對村（社區）干部的問卷調查中，將“同城待遇”問題作為“村改居迫切需要解決的”占到了48.3%，高居管理方式、經濟條件、戶籍身份等問題之首，說明了在公共服務方面存在嚴重的排斥問題，這些成為居民融入城市的障礙。三是社區認同的艱難。社區認同是社會生活共同體建設的核心和靈魂。公寓樓社區作為規劃中常德市區的一部分，拆遷安置戶對整個城市社區產生認同是公寓樓安置模式的內在要求。安置居民對城市社區的認同既是實現由“農民”到“市民”的內在動力，也是實現身份轉換的最終標志。問卷調查顯示，認為城里人將自己當市民看的只占到9.8%；認為社會地位與城里人相比低很多的占15.3%，稍低些的占41%。承認自己社會身份為市民的只占9.3%，為農民的占21.5%，為半農民半市民的占38.8%，說不清楚的占30.5%。

（四）現行管理體制難以為繼

公寓樓安置是一項長期性、經常性、堅苦性的工作，涉及公寓樓建設、組織安置戶入住、安置小區后期維護管理等組織協調工作。現行的管理體制難以符合居民入住后公共管理的現實需要。一是農村管理體制不適應社區發展的需要。大多數安置小區現行管理體制還是沿用原來基層政府對農村的管理模式，被拆遷安置的行政村還沒有從編制上改變為街道下屬社區，在對村（社區）干部的問卷調查中，回答“您所在村（社區）的建制”為“仍為農村建制”的占到87.5%；少數實現“村”改“居”的安置小區只占全部小區的3.6%。由于城市公共服務主要以行政社區為單位供給，所以公寓樓社區必須被“改編”為行政社區才能納入到城市管理體系中去。二是公寓樓安置機構對后期管理鞭長莫及。為推進公寓樓安置模式的實施，常德市于2007年在市區兩級政府成立了公寓樓安置辦公室這個臨時機構，該機構在項目報建、工程建設、資金撥付、安置入住等各個環節發揮著組織、協調、實施等職責，發揮了重要的作用。但居民入住后，隨著公寓樓安置工作重點向社區建設和管理的轉移，市區兩級安置辦公室基于編制和授權的限制，難以應付公共管理方面的新情況新問題。三是公寓樓社區內部相關管理主體還沒有健全。政府、社區、其他社會組織都是城市社區公共管理的主體，良好的公共管理離不開這些主體的協同配合。但目前公寓樓社區的自治組織、黨團組織還沒有完全實現職能的轉換，其他社會組織在公共管理活動中的作用還遠沒得到發揮。

二、公寓樓社區公共管理的主要任務

明確承擔的主要任務，是確定公寓樓社區公共管理模式的重要前提?；诎仓镁用竦目傮w狀況和公寓樓安置模式的實施情況，要以四個方面的任務作為工作主線，貫穿于公共管理的全過程。

（一）改善民生

保障和改善民生是公寓樓社區公共管理的首要任務。確保公寓樓安置“住得進”、“住得好”是公寓樓后期管理的根本目標。實現這個目標的關鍵就是能夠使安置群眾的民生權益得到有效保障。就業是民生之本，對于失去土地的安置居民更顯重要。問卷調查顯示，“征地拆遷前您家的收入來源”的答案包括：務農30.8%，務農+打工43.0%，打工16%，經商8%；“征地拆遷后的收入來源”的答案包括：務農7.8%，務農+打工13.3%，打工61%，經商9.8%。“您從事的職業”的答案排名前幾位的分別是：失業33.5%，零散幫工15.3%，個體經營12%，服務業打工10%。由此可見，一些農民由于失去了土地，就失去了工作機會，有占33.5%的人處于失業狀態，沒有技術含量的零散幫工占到了15.3%。這體現了公寓樓社區居民民生問題的嚴重性。為此，要結合安置居民的生產生活實際，加強對安置居民民生狀況的調查研究，從群眾最關心、最直接、最現實的困難入手，制定發展規劃和政策措施，有針對性地加大對就業、醫療、教育、社會保障等的投入力度，建立促進民生水平不斷改善的長效機制，確保安置群眾生活質量不下降。

（二）強化服務

持續有效的公共服務供給是推進公寓樓社區居民市民化的強大動力。公寓樓社區居民被拆遷安置后，面臨著居住環境改變、生計方式調整、交際網絡變化等新情況，對各類社會服務的需求量很大。問卷調查顯示，公寓樓社區居民目前生活方面存在的最大難題排在前2位的依次是，就業難題占60.5%，創業難題占12.5%；而只有11.8%的人參加過就業培訓或進修，沒有參加過的占到88.2%，這說明了就業公共服務供給的欠缺。根據社區居民生產生活的實際困難，有針對性地強化公共服務供給，是社區居民適應新環境，加快城市融入的強大動力。一要構建完備的生產生活服務設施。加強小區生活設施、文化設施和公共空間的配套建設，給安置居民的生產提供幫助、生活提供便利、交往提供場所，增加安置群眾歸屬感，為小區創造一個溫馨、舒適的居住環境。二要完善以社區為單元的公共服務供給體制。問卷調查顯示，公寓樓社區居民對公共服務感到不滿意和非常不滿意的占到44.3%，比較滿意和非常滿意的只占15.8%。說明了在供給量恒定的前提下完善供給體制的必要性。要結合社區自治組織的調整，通過設立公寓樓社區公共服務站（中心）等形式，就近服務社區居民，完善以社區為單元的公共服務供給體制。三要構建靈活有效的公共服務供給機制。公寓樓社區居民對公共服務需求的同質性較強，且有別于城市其他社區的公共服務需求，為此，要根據公寓樓社區居民生產生活實際，構建靈活有效的公共服務供給機制，通過機制創新提升公共服務供給的有效性。

（三）維護穩定

確保社會大局問題是城市擴容提質的基本前提，也是公寓樓社區安置模式成功的重要標志。一要做好前期遺留矛盾的化解。在公寓樓社區公共管理過程中，前期遺留問題的妥善解決是維護穩定的關鍵。要建立前期遺留問題的登記、歸類和清零制度，明確責任主體和辦理時限，按照同類問題同樣對待、特殊問題特殊解決的原則，盡可能早地解決遺留問題，防止遺留問題的久拖不決和群體性事件的發生。二要加強公寓樓小區周邊社會治安防范。街道（管委會）要探索健全公寓樓社區管理制度，提高綜合管理水平。加強公寓樓社區房屋出租的管理，建立以房管人的流動人口管理制度。將公寓樓社區的社會治安防范工作納入到整個城市片區統一管理，防止公寓樓社區成為社會治安管理的薄弱地帶。三要加強社會心理疏導和法制宣傳教育。引導社會工作介入公寓樓社區社會管理，加強心理疏導和訴求表達方面的幫扶，幫助安置入住居民更好更快地適應城市生活。加強城市管理方面法律法規的宣傳教育、加強文明創建、豐富文化生活，為維護社會穩定營造良好的社會環境。

（四）探索規律

在加快推進新型城鎮化的歷史條件下，城市擴容提質帶來的拆遷安置是一個全國性的熱點和難點問題。拆遷安置工作系統性較強，安置戶入住后的公共管理問題是整個拆遷安置工作的邏輯延伸。國外社區治理相對成熟的有以美國為代表的“社區自治”模式、英國為代表的“實用主義”模式、新加坡為代表的政府主導模式和以日本為代表的“混合”模式[3]，國內社區公共管理也先后出現了“沈陽模式”、“上海模式”、“青島模式”、天津“泰達”社區社會管理模式和成都錦江區“社區小單元治理模式”等多種社區管理模式。[4]由于各地社區發展階段不一樣，還沒有統一的管理模式?；诠前仓媚Ｊ降膭撔滦?，公寓樓社區的公共管理也有不同于國內外其他社區公共管理的特點，如何有效地進行公共管理沒有現存的答案，需要不斷地進行探索。為此，公寓樓社區的公共管理應當承擔起改革創新、總結經驗、探索模式的重要任務。要以創新的精神，加強對公寓樓社區物業服務以及對失地農民就業、就醫、就學和農民變市民思想觀念轉變等問題的研究，并對各種創新實踐及時進行總結，通過公寓樓社區管理創新帶動整個片區的城市社會管理，豐富征地拆遷公寓樓安置常德模式的內涵。

三、公寓樓社區公共管理模式

現代以來的國際公共管理領域先后演化形成了 “公共行政”、“新公共管理”和“新公共治理” 三種主要的范式，這三大范式在我國的公共管理領域，無論是在理論上還是在實踐的層面上，長期以來均有著或顯或晦的深刻影響。[5]公寓樓社區的公共管理要積極借鑒國際上的學術思想和國內的成功經驗，著眼于主要任務，從管理理念、管理格局和實施路徑方面構建具有地方特色的公共管理模式。

（一）公寓樓社區公共管理理念

以人為本?！耙匀藶楸尽笔强茖W發展觀的基本要求，已成為黨的治國方略和政府的執政理念。對于常德市公寓樓社區公共管理而言，“以人為本”更有現實意義。公寓樓安置模式本身存在著拆遷安置戶民生權益與城市擴容提質公共利益的矛盾，這些矛盾將會貫穿于公共管理的全過程。堅持“以人為本”就是政府要充分體會到拆遷安置戶現實困難，不與民爭利，多謀民生之福，讓拆遷安置戶成為常德市城市擴容提質的受益者。

服務為要。現代公共管理的本質是服務。公寓樓社區入住居民的居住環境、生活方式、交際網絡等都發生了或正在發生改變，實現從“農民”到“市民”身份的轉換，是一個較長時間的適應過程，將會遇到各種各樣的困難和問題，這些都離不開來自政府和社會各界的幫扶。“服務為要” 就是在對公寓樓社區公共管理過程中，以服務為管理的基本手段，在服務中管理，在管理中服務。

精細為策。精細化管理是現代公共管理適應社會分工細化的必然要求。公寓樓社區公共管理事關入住居民的城市融入和身份轉換，事關小區所在城區的社區整合等重大問題，涉及面非常廣泛，系統性和牽連性較強，必須采取精細化的策略?！熬殲椴摺本褪窃诠芾淼倪^程中要細化管理事務，注重專業性、注重細節、注重質量、注重實效。

法制為綱。法治原則是公共管理的基本原則。公寓樓社區公共管理堅持“法制為綱”就是要在各項管理活動中堅持依法辦事，在社區自治組織成立、物業管理模式選擇、各種矛盾化解等方面都以法律法規規章為基本依據，確保公寓樓社區建設和管理始終在城市管理活動依托的統一法治軌道上運行。

（二）公寓樓社區公共管理格局

常德市采取公寓樓安置模式的目的不只是為了集約節約利用土地，或者讓拆遷安置戶改變一個居住方式，從根本上來講是要通過讓拆遷戶實現由“農民”到“市民”的轉變，推進城市擴容提質。公寓樓社區公共管理模式的選擇，就是要在顧及公寓樓社區居民當前生產生活實際的前提下，著眼于公寓樓安置模式的根本目標。政府既不能對那些應當由權利人決策的事項橫加干涉，“替民作主”，也不能把應當屬于國家代表公共利益的行政管理職能事項，簡單地交由被征地人進行民主討論和民主決策。[6]為此，公寓樓社區公共管理應按照“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障”社會管理體制的基本要求，構建“政府主導+業主選擇+多方參與+社區整合”四位一體的公共管理格局，如圖1所示。

其內涵如下：

圖1 公寓樓社區公共管理模式示意圖

政府主導。政府在公寓樓小區的后期管理中發揮主導作用。統一協調處理拆遷安置過程中發生的遺留問題，制定公寓樓小區行政管理和公共服務方面的相關政策、制度，提供多樣化的公共服務，監管其他主體參與社區公共管理活動，為公寓樓社區居民參與社區自治提供條件，為公寓樓社區居民的市民化提供持久的幫扶。

業主選擇。業主在整個公共管理活動中居于主體地位。充分發揮業主委員會在社區公共管理活動中的積極作用。政府或者其他主體應該提供管理或者服務的多種選項，由業主進行選擇。這樣既可以發揮業主的主體作用，又可以發揮政府的主導作用，還可以發揮其他主體在社區公共管理活動中的能動性，加快社區居民的城市融入。

多方參與。公寓樓社區公共管理的主體是多元的，主要包括政府、自治組織、其他社會組織三方?；诠巧鐓^在設計、施工、前期物業管理方面存在一些遺留問題，在一段時間之內，公寓樓社區的設計單位、施工單位及有關各方也應該參與到公寓樓社區公共管理活動中，配合處理相關遺留問題。

社區整合。公寓樓社區將被納入城市的統一管理。基于當前的城市管理體制和社區規模，公共服務和行政管理都必須以行政社區為單位進行。其他社會組織參與公寓樓社區的公共管理活動也必須通過行政社區。公寓樓社區要通過組織建設，文化建設等多種途徑逐步整合到行政社區中去，使公寓樓社區的居民產生對城市社區的認同和歸屬管，實現由“農民”到“市民”的身份轉換。

（三）公寓樓公共管理實施路徑

1.統籌推進。公寓樓社區公共管理牽涉面廣，要按照城市治理的思維，將公寓樓社區的管理作為城市建設的一部分統籌推進。一要統籌城市管理與公寓樓社區管理。按照規劃，公寓樓社區要實現從村莊到城市社區的轉變，隨著城建項目的推進，這些由農村集中安置的公寓樓小區將被城區所包圍，成為真正意義上的城區，所以社區公共管理要統籌于城市管理中。二要統籌農地與非農地的使用安排。根據城市擴容規劃和用地要求，不少安置戶還有耕地沒有征用完，這些農村與安置小區居民有著千絲萬縷的聯系，會直接影響到公寓樓社區的管理。要加強引導，推進未征用土地的流轉和集中經營，與征用的建設用地相互為用，以不同的形式服務城市發展。三要統籌制度建設與文化建設。公寓樓社區的發展方向是與城市原有社區融為一體。公寓樓社區的公共管理既要注重制度建設的剛性約束，又要注重文化建設的柔性促進。要將公寓樓社區納入到城市的統一管理中，統一執法標準、統一管理幅度。要以推進社區認同為目標，常態化推進社區的文化建設工作，為公寓樓社區的公共管理活動提供精神動力和智力支持。

2.健全體制。健全管理體制是實現由“村”到“居”轉變的必然要求。一要實現從農村管理到城市社區管理的體制轉變。按照民政部門的有關規定，調整城市原有相關社區的建制，將公寓樓小區納入到城市社區的統一管理中。二要理順政府與社區的關系。要在體制上實現街道（管委會）——村莊的管理到街道（管委會）——社區管理的轉變。明晰街道與社區“指導與協助、服務與監督”的關系定位，重新界定街道對社區的職責，合理劃分街道（管委會）與社區居委會的職權，防止政府行為失范和社區居委會職能錯位的問題。三要健全社區公共管理主體群。社區公共管理是一個包括政府、第三部門、社區居民等共同參與的多中心治理活動。健全的社區公共管理主體群是實現多元治理的關鍵。要進一步明確基層政府的管理職責，依法產生社區自治組織（含黨團組織）、業主委員會。創造條件讓其他社會組織通過有償或者志愿等形式介入到公寓樓社區的公共管理活動中，為社區居民的生產生活提供服務，為社區居民融入城市社區搭建平臺。

3.整合資源。城市社區是公共管理的基本單元?！吧厦媲l線，下面一根針”。資源整合是有效推進公寓樓社區公共管理的內在要求。一要整合政府資源。政府的公共管理職責和公共服務資源分布在不同的部門中，要按照“部門管事、街道管人、社區履職”的原則，在社區層面構建社區服務中心，對相同職能進行合并、不同職能進行分開，實現單一服務向綜合服務轉變、單一協助執法向綜合協助執法轉變，最大限度地提升政府社會服務的能力和水平。二要整合社區資源。社區在公共管理活動中發揮著獨特的作用。從公寓樓社區的現狀來看，社區通過自然生成、社會捐贈、法律規定等途徑擁有人力、公共物業、信息等資源，整合社區資源能有效提升社區在公共管理活動中的能力。三要整合社會資源。充分發揮社會組織在提供公共服務、反映利益訴求、擴大公眾參與、增強社會活力、促進社會發展等方面的積極作用，在政府主導下實現社會自我服務、自我管理。引導社區居民自愿組建服務性、互助性、公益性等各類社會組織，豐富群眾生活，反映群眾訴求，參與社會監督，促進社區建設。

4.責任考評。責任考評是推進公寓樓社區公共管理的重要抓手。通過責任考評能夠檢驗公共管理的成效，更好地推動公寓樓社區公共管理的發展。一要細分公共管理事務。對公寓樓社區公共事務進行分解，明確相關主體的職責范圍，是進行責任考核評價的基本前提。公寓樓社區公共事務可以分解為社區行政事務、社區公共服務和社區自治事務三大類[7]，不同的主體承擔的職責范圍都需要理清。二要明確公共管理的標準。要明確各項社區公共管理事項管理的目標，作為責任考評的基本依據。三要建立激勵機制。對相關主體的公共管理活動進行責任考評后，要將考評結果作為相關單位評優、相關人員職務晉升的依據。四要建立責任追究機制。對公寓樓公共管理活動中出現的責任事故要進行責任追究，對考核評價中暴露出來的問題，要制定相關的措施給予及時解決，推進公寓樓社區公共管理水平的不斷提高。

四、結語

征地拆遷安置是快速城市化進程中的頭號難題，進行模式創新是應對各種困難和約束條件的必由之路。在探討安置模式的過程中，如何把農民非農業化、城市化和市民化三者有機協調起來，是一個亟待解決的新課題。[8]不同的拆遷安置模式會造就出不同的安置小區，對安置小區進行有效的公共管理是增進安置群眾民生福祉，推進城市科學發展的內在要求。常德市城區地處洞庭湖平原，土地肥沃，耕地較多，城市發展所需建設用地獲批相對難度大、成本高，保護耕地紅線與保障城鎮發展的矛盾很突出。拆遷安置的公寓樓安置模式實現了節約集約用地的目標，為城市的擴容騰出了較多的土地資源，保障了城市擴容中的土地供應。安置戶入住公寓樓小區只是公寓樓安置模式成功的一半，對后期的公共管理會面臨一系列特殊復雜的問題?？茖W有效的公共管理模式能使前期遺留問題逐步化解在城鎮化的汪洋大海之中，真正實現城市擴容提質的目標。反之，如果公共管理不到位，不但會成為科學發展的軟肋，甚至會為此付出沉重的代價。為此，必須堅持以人為本、服務為要、精細為策、法制為綱的理念，構建“政府主導+業主選擇+多方參與+社區整合”四位一體的公共管理格局，妥善安排好群眾的生產生活，并建立長效機制，穩步解決“村”改“居”、“農民”變“市民”過程中出現的各種問題。

[1] 張正軍.公共管理中的問題選擇.天津社會科學,2011(6).

[2] 吳業苗.農民轉身：新型農村社區的適應處境與公共服務建設.浙江社會科學,2013(1).

[3] 汪大海,徐穎.國外管理社區公共事務的四種模式.中國社會報,2011,8,2.

[4] 付誠,王一.新公共管理視角下的社區社會管理創新研究.社會科學戰線,2011(11).

[5] 顧建光.論當代公共管理三大范式及其轉換.華中科技大學學報(社會科學版),2012(5).

[6] 常宇.農村城市化征地拆遷中的民意參與——以B市X淺山新城建設為例.江蘇社會科學,2012(4).

[7] 盧愛國,曾凡麗.社區公共事務的分類與治理機制.城市問題,2009(11).

[8] 許經勇.安置房建設模式比較研究——以廈門市為基本案例.福建論壇(人文社會科學版),2012( 9).