黨內巡視制度十年謀變

李克誠

中共十八大之后，中央對地方的新一輪巡視正漸次鋪開。5月底6月初，10個巡視組分赴多個省份、央企、高校等開展巡視。在新一屆中央高層高揚反腐之旗的背景下，此輪巡視更加引發公眾關注。

2003年，中央紀委、中央組織部巡視組（后更名為中央巡視組）正式成立，巡視制度在黨內開始正式運行。時至今日，巡視制度已走過了10年歷程。如今，各界對于該制度的評價卻日益分化：一方面，普通民眾對新時期的“欽差”反腐寄予了厚望；另一方面，巡視的效力日漸疲軟，甚至有“流于形式”之虞，已引起了各級官員乃至中央高層的警惕和擔憂。

作為肩負著特殊使命、帶有濃厚“黨內”色彩和人治意味的巡視制度，在新形勢下，將會如何定位、調整、變革，公眾拭目以待。

“畫像”和“體檢”

提起中央巡視組這個很少被普通民眾接觸到、也很少被媒體報道的機構，在公眾眼中，儼然是中央直接派出監督各個省委書記、省長等“封疆大吏”的“欽差”，且曾經“挖”掉了陳良宇等多名貪腐高官。

從某種程度上來說，中央巡視組的確擁有某些近乎耀眼的“特權”。前中央紀委副書記干以勝曾在多個場合公開披露，黨中央高度重視巡視工作，黨的總書記會“親自過問”，中央政治局常委也會“認真審閱”每一份巡視情況報告，并對有關問題作出重要批示。

中央巡視組到各地巡視，第一件事就是召開副部級以上領導干部參加的“動員會”，并向社會公布巡視組的值班電話、信訪信箱；第二件事，就是專門聽取省委書記代表被巡視省份黨政領導班子作的工作匯報。

在巡視期間，巡視組成員還可以查閱各級黨政機關的會議記錄、檔案等，有權列席被巡視單位的各種會議，比如省委常委會、全委會，省政府常務會議和全體會議以及省級領導班子的民主生活會、述職述廉會等。被巡視地區的一些重要活動，比如即將召開的重要會議、擬舉辦的重大活動、發生的重大突發事件、擬對重要干部進行調整或立案查處，也要及時向巡視組通報。

而巡視組的任務，簡要來說，就是對各個省份、部委等領導班子在執行黨中央重大決策的檢查、監督，并在巡視結束后，向中央提交一份對被巡視地區的巡視情況報告。其中一部分內容即是，對被巡視單位領導班子成員及主要負責人的“評價”。而后者將會直接影響到這些高級干部的仕途命運。因此，對于巡視組的工作任務，山東省委巡視組干部徐永健形象地表述稱，“為巡視對象準確‘畫像。”

作為執政黨的高級干部，各個省份黨政領導班子成員多為部級（副部級）干部，特別是主政地方的黨政“一把手”，更是位高權重的“封疆大吏”，“上級監督太遠、同級監督太軟、下級監督太難”，巡視制度則把他們納入到監督對象之列。同理，各個省份的省委巡視組，則是省委對各個地級市、縣市領導班子成員的監督。

對于巡視這種監督方式，曾任廣東省委書記的張德江有過一段精彩表述。他說，領導干部在批評監督中成長，在放縱權力中墮落。一些干部之所以走上犯罪道路，有主、客觀多方面的原因，但大多都與拒絕監督、不受監督、失去監督有很大關系。巡視工作是黨內監督的好形式，好比是定期“健康體檢”，巡視就是對各級干部最大的愛護。

監督的“政治藝術”

在外界看來，巡視組的主要工作可能就是“揪貪腐”、“查官員”。事實上，巡視組的任務遠非這么簡單。作為黨內監督的方式，巡視被賦予了多重目標任務，而其工作方式和手段更是充滿著各種政治考量，或稱之為“政治藝術”。

比如，鮮為外界所知的是，替官員“洗冤”、發掘并舉薦優秀干部，也是巡視組的工作內容。原中紀委常委、中央第二巡視組原組長祁培文在作客央視《新聞會客廳》時透露，中央巡視組赴某地巡視時，有民眾寫信舉報該省省委書記（剛到任不久）搞腐敗。巡視組按舉報信列舉的事情逐一核查，發現舉報人把其他人的違法違規行為誤“安”到了該省委書記頭上，“張冠李戴了”。后來，中央巡視組就在巡視反饋會上，給這個省委書記“正了名”。

由于巡視組下去后，要與多達兩三百名的各個層次、級別的官員進行個別談話，一些政績突出、作風較好的優秀干部往往也能從中脫穎而出。據《人民日報》2008年報道，河北省委就根據省委巡視組反映的情況，先后對不勝任現職或不宜繼續在當地任職的4名市委書記、1名市長作了調整，同時，對反映優秀的8名地廳級干部予以提拔使用。但是，在舉薦干部時，巡視組不得向被巡視地區的黨委、組織部門直接推薦，而是將該情況寫入巡視報告，由相關部門按程序將材料移送組織部門參考。

盡管上級黨委賦予了巡視組很大的權力，但巡視組到了地方后，仍要遵循嚴格的紀律。最典型的是：不承辦具體案件，不干預被巡視單位的日常工作，對涉及的緊急情況和重大問題不作個人表態。

盡管上級黨委賦予了巡視組很大的權力，但巡視組到了地方后，仍要遵循嚴格的紀律。最典型的是：不承辦具體案件，不干預被巡視單位的日常工作，對涉及的緊急情況和重大問題不作個人表態。至于日常工作中需要遵守的保密紀律更是繁多，比如，不在公共場合、普通電話中談論巡視事宜；不擅自在新聞媒體上披露巡視工作情況；不用普通的、非涉密計算機存儲、處理、傳遞涉密信息，不使用無線傳輸設備、普通傳真機傳遞重要材料等。最新一輪中央巡視組對外公布的電子郵箱，也是監察部統一的政府郵箱。

巡視結束后，中央巡視組要向中央巡視領導小組（也即中央紀委、中央組織部領導）報告巡視結果，此外，還要向被巡視省份的黨政“一把手”和該省副部級以上干部通報巡視情況。

同是“通報”，情形又有所區別、分別對待。對于前者（省委書記和省長），除了通報涉及他們本人的問題外，還要通報巡視中了解到的其他情況和問題，如反映其他班子成員的作風、廉政方面的問題，省管干部中涉嫌違法違紀的問題，以及巡視組對省紀委、省委組織部領導班子及主要負責人的評價等。這些通報，內容要盡可能的詳細，以使省委主要領導對巡視結果“心中有數”。

在向省委主要領導反饋情況后，中央巡視組還會召開一個由被巡視省份副部級以上領導參加的巡視情況通報反饋會。在這種場合，中央巡視組會采取“不點名”、“講問題”的辦法，對一些干部中存在的苗頭性、傾向性問題“點”出來，目的是給一些“有這樣那樣問題的同志”亮一個黃牌，提醒他們要注意、要懸崖勒馬。對于這種做法，中紀委、中組部第二巡視組在一篇經驗介紹文章中稱，“多數同志普遍反映受到了一次前所未有的教育，少數有問題的同志受到了一次不點名的警告。有的干部事后找巡視組痛哭流涕，認為巡視組采取這樣的辦法，既不傷害同志，又語重心長地指出問題，體現了對干部的愛護。他們感謝巡視組的提醒，表示決心改正自己的錯誤。”

而對于巡視中發現的已離任的領導干部的問題線索，也要區分不同情況來處理。據中紀委相關負責人在中央巡視干部培訓班講話稿透露，對已調離但仍在重要工作崗位上的領導干部的問題，原則上要做了解；沒有把握的，必要時報中央紀委和中組部主要負責同志研究決定；對涉及已退居二線或退休的領導干部的問題，“可暫不做了解”。

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中央巡視組工作程序

（1）巡視前，巡視組要提前了解被巡視地區、單位的有關情況（中紀委、中組部及審計、信訪、財政等部門介紹情況），制定巡視工作方案。

（2）巡視組進駐后，召開巡視動員大會，通報巡視工作的計劃，說明巡視目的和任務。通過當地新聞媒體公布巡視的時間安排及巡視組聯系方式等。

（3）開展巡視工作。主要工作方式有10 種：聽取工作匯報（一般包括省委書記、省紀委書記和省委組織部部長的專門匯報）；個別談話（省部級、市廳級等現任和離退休的干部、全國人大代表、政協委員、黨代表等兩三百人）；列席會議；召開座談會；查閱資料；民主測評、問卷調查；受理來信、來電、來訪；走訪調研下屬單位；商情其他職能部門和專業機構予以協助；抽查領導干部報告的個人重大事項（婚姻、收入、投資、房產及配偶、未成年子女的上述情況）等。

（4）巡視期間，及時向中央匯報：嚴重違紀違法的問題；違反民主集中制原則，嚴重影響工作問題；干部群眾反映強烈的重大事項等。

（5）巡視結束，巡視組寫巡視報告，并向被巡視地區、單位反饋，提出改進意見。

（6）被巡視地區、單位制定整改方案，并在報送后12 個月內報送整改情況報告。

（7）巡視組回訪了解整改情況。

職責“加法”與“減法”

與普通民眾對巡視組充滿“神秘感”和“敬畏”不同，身在官場中的不少干部及巡視專員們卻對這項監督制度的實效，產生了越來越多的疑問。

原本是重點“盯人”的巡視，最后變成了重點“盯事”；巡視工作也成為一個什么都可以往里面裝的“筐”，這也導致巡視工作最核心的使命和職能—發現干部的違法違紀線索，被削弱了。

一位曾在西南地區某地級市擔任市委書記的退休干部對《南風窗》記者說，“不能說巡視制度沒有任何作用，它對監督下級領導、落實中央部署以及反腐倡廉還是有一定的警示意義的。”但是，近年來巡視工作中呈現出越來越多“程序化”、“形式化”、“走過場”等問題也不容忽視。他說：“你看看現在被揪出的腐敗官員，有多少是通過巡視被發現的？”在這位老干部看來，上級派來的巡視組現在多給人以“雷聲大、雨點小”的感覺，“最多能起到敲山震虎的作用”。

2010年，時任海南省委書記的衛留成也在省委的一次會議上有感而發地說，一個干部考察時得票很高，剛考察完就出問題了；對一個地方巡視完了，說挺好，結果很快這個地方的班子出事了。“巡視要巡視出來真東西，要想辦法聽到實話、真話。”

實際上，在巡視中“聽不到真話”、發現不了“真問題”已成為當前制約巡視制度的最大問題。中央紀委多位負責人也先后多次在內部或公開講話中表達了擔心和憂慮：“怕時間長了，巡視工作流于形式，怕各級黨委不重視，群眾不支持，起不到真正監督的作用。”（何勇語）；“在當前發現問題難度增大的情況下，我們必須堅持把了解真實情況和發現突出問題作為巡視工作的生命線。”（干以勝語）

曾任黑龍江省委巡視組副廳級巡視專員的李克軍對《南風窗》記者分析，近年來，巡視制度在發揮效力上，距離中央的要求以及群眾的期望，差距越來越大，原因有很多。這一方面與巡視組的工作職責太寬泛，監督重點不突出有關，也與巡視組“報喜不報憂”、“不敢碰硬”，以及下級官員“不敢反映真問題”、“多栽花、少種刺”的官場心態有關。

實際上，在過去多年來，中央巡視組的職責一直是在“做加法”。它不僅督查干部的廉政情況，還緊跟黨和國家某個階段的“中心工作”。比如，中央提出擴大內需、促進經濟平穩較快增長的政策后，巡視組的重點就是檢查各個省份的落實情況；中央提出“十二五”規劃后，巡視組就趕赴各地督查“十二五”的實施……因此，原本是重點“盯人”的巡視，最后變成了重點“盯事”；巡視工作也成為一個什么都可以往里面裝的“筐”，這也導致巡視工作最核心的使命和職能——發現干部的違法違紀線索，被削弱了。

這種現狀已引起了中央高層的重視。觀察最新一輪中央巡視組各負責人在巡視工作動員會上的講話可發現，中共中央總書記習近平最近對巡視工作作出了三條重要指示。這三條指示并非泛泛而談，而是針對性很強、直擊當前巡視工作中存在問題的“要害”和沉疴。

具體而言，“巡視工作只能加強，不能削弱”，是意在回答一些黨內干部的疑問，“還有必要繼續搞耗費巨大人力物力成本的巡視嗎？”第二，“巡視工作要圍繞黨風廉政建設和反腐敗工作這個中心進行”，則為下一階段的巡視重點指明了方向，即巡視工作要壓縮陣線、縮小范圍，更加注重反腐功能。第三，巡視組要“敢于碰硬，善于發現問題，發揮震懾力”，則直指當前巡視工作中“不敢碰硬”的問題。

今年5月中旬，在北京召開的中央巡視工作動員暨培訓會議上傳出了諸多“新政”——中央巡視工作領導小組組長、中紀委書記王岐山提出，巡視組組長不再是“鐵帽子”，而是一次一授權；巡視工作關口前移、“下沉一級”了解干部情況；對領導干部報告的個人重大事項將進行抽查等，均引來叫好聲。

值得一提的是，據《江西日報》報道，日前進駐江西開展巡視工作的中央第八巡視組組長王鴻舉在巡視工作動員上的講話中稱，“根據中央部署，此次巡視組還要對江西省黨政領導班子成員個人有關事項報告情況進行全面核查。”這也是國內首度傳出中央“全面核查”省部級官員個人事項報告的消息（此前官方的表述是“抽查”）。目前尚不清楚的是，這項“全面核查”的強硬舉措，是僅局限于江西省，還是適用于所有被巡視地區和單位的省部級領導干部。不管是哪種情況，都可看出新一屆黨中央鐵腕反腐的決心、勇氣和做出的行動、嘗試。

這也預示著，已運行了10年之久的巡視制度和工作模式，或將迎來重大變革。