房產稅，真的來了？

張再金

一直以來，房產稅改革牽動著各方。關于房產稅的一點風吹草動，不斷地觸動媒體緊繃的神經，一次次地解讀、猜測，一次次地喊“狼來了”。而目前為止，仍然是雷聲大、雨點小，僅有上海和重慶開展個人房產稅征收試點。

5月24日，國務院辦公廳發布《關于2013年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》，提出“擴大個人住房房產稅改革試點范圍”為今年的經濟體制改革重點內容之一，再次引來各方的關注和解讀。這次，房產稅真的要來了嗎？

房產稅前世今生

房產稅并不是一個真正意義上的新事物，1986年9月15日，國務院就發布了《中華人民共和國房產稅暫行條例》。《條例》規定，房產稅在城市、縣城、建制鎮和工礦區征收（不包括農村），由產權所有人繳納。其中第五條規定了幾類房產免納房產稅，其中包括個人所有非營業用的房產。房產稅一直是稅收體系中一個重要的稅種，主要針對營業用房征收，因此，多數只擁有住宅的居民對該稅種并不熟悉。

房產稅的改革可以追溯到10年前。2003年10月召開十六屆三中全會，全會公報首次提及房產稅改革的內容，其表述為“實施城鎮建設稅費改革，條件具備時對不動產開征統一規范的物業稅，相應取消有關收費”。此后幾年，中央文件關于財稅體制改革的表述中均會例行提及加快推進房地產稅制改革，研究房地產持有環節征稅問題。房產稅的改革并不是開征一個新的稅種，而是對已有的房地產相關的稅費進行歸并，簡化稅制，拓寬稅基，特別是將征稅對象擴大到住宅，統一稅率，規范征稅依據，以房產的市場價值（基于市場交易價格的評估價值）作為征稅依據，而不再是以房產原值或租金作為征稅依據。

從2003年開始，財政部和國家稅務總局先后分3批在北京等10個省市和計劃單列市的32個縣、市、區開始房地產模擬評稅試點（“空轉”）。有關部門對房產稅相關的任何動作都極為謹慎，始終未針對空轉效果發布相關信息，因為任何動作都可能引來市場的過度解讀。

真正小心翼翼邁出第一步的，只有上海和重慶。2011年1月28日，上海和重慶分別開始實施各自的房產稅改革試點方案。其中，上海針對新購的住房征稅，以家庭為單位，對人均60平方米以上的住房面積進行征稅，計稅依據為住房市場交易價的70%，稅率為0.6%，但住房單價低于平均單價2倍的，稅率為0.4%；重慶對主城9區的獨棟商品住宅和新購的高檔住宅，以及非居民的二套以上普通住房征稅，計稅依據為房產交易價，稅率根據房產單價實行累進，有0.5%、1%和1.2%三檔。

滬渝兩地的試點方案，共同點在于謹慎地選擇征稅對象，通過嚴格的限定條件，盡可能縮小征稅方案的影響范圍，而且都主要是對新購房產進行征稅，新老劃斷；不同之處，上海方案更接近一般意義上的房產稅，未來可以通過調整免稅面積，擴大征稅范圍，逐步完善，而重慶方案更像是對房產的奢侈消費征收的調節稅，與我國目前實行的消費稅性質相似。

房產稅改革推出的初衷并不是為了調控房地產市場。房產稅的改革目標一直很清晰，就是將其培育為地方的一項穩定的收入來源，逐步降低地方政府對土地財政的依賴，遏制地方政府經營土地的沖動，鼓勵地方政府從關注經營城市轉向提供公共服務，為城市居民創造安居樂業的環境。

上海和重慶的試點方案盡管引起關注，但帶來的波動卻不大，因為征稅范圍較窄，涉及納稅人較少，選擇的納稅人多為高收入者，方案設定的稅率也較低，幾個因素共同促成了試點方案平穩落地，沒有帶來突出的納稅人抵制行為，也沒有對房地產市場形成明顯沖擊。盡管這兩個方案因征稅額低、房地產市場調控作用弱而被詬病，但這卻是地方政府所追求的理想結果。地方政府并不會期望通過一個稅種的改革在短期內迅速增加稅收收入，更不希望房產稅改革沖擊房地產市場。

從上海、重慶兩個試點方案也可以透露出未來房產稅改革的兩個可能傾向：一是選擇緩和的切入點，即從窄稅基、低稅率切入，條件成熟后再逐漸擴大稅基，調高稅率；二是房產稅改革將有別于以往“一刀切”式的稅制改革，而是給予地方政府更多的制定稅制的權力，中央政府只設定原則和框架，鼓勵地方政府因地制宜選擇合適的征稅對象、征稅依據以及稅率。

2013年2月20日，國務院常務會議確定將擴大個人住房房產稅改革試點范圍。此后，對于第二批列入試點的城市屢有傳聞，其中“杭州方案”最受關注。根據傳出的消息，“杭州方案”將主要參考上海模式，暫只對增量房產征收房產稅，人均免稅面積60平方米，以家庭為單位進行征收，稅率分為兩檔，對普通住宅，以交易價格的0.4%的稅率征收；對非普通住宅，以交易價格的0.8%的稅率征收。“杭州方案”雖然沒有在預期的時間內推出，而是暫緩，但透露出重要的信息，即上海模式是操作性較強的一個方案，未來最有可能在其他城市推廣。

房產稅與房價

某種意義上，我國從未有一項改革如房產稅這般經過如此充分的公開討論。但這些討論中，有些討論思路混亂，使得關注房產稅的人形成混亂的預期，無所適從。

房產稅改革是為了調控房地產市場？房產稅之所以一直以來吸引如此多的關注，的確因為其可能對房地產市場形成沖擊，房產稅自然地被視為懸在房地產市場上的“達摩克利斯之劍”，也不排除有關部門可能有過利用房產稅調控市場的考慮。

需要厘清的是，房產稅改革推出的初衷并不是為了調控房地產市場。房產稅的改革目標一直很清晰，就是將其培育為地方的一項穩定的收入來源，逐步降低地方政府對土地財政的依賴，遏制地方政府經營土地的沖動，鼓勵地方政府從關注經營城市轉向提供公共服務，為城市居民創造安居樂業的環境。

一個普遍的觀點是只要房產稅推出，房價必然大跌。因為這樣的預期，房地產開發商談房產稅“色變”，地方政府在房產稅政策上猶豫不決，許多民眾對“增加”一項稅收翹首以盼，作為潛在購房者，他們期待著這個稅收能夠為他們創造出購房的最佳時機。

從各國的實踐來看，推行房產稅的國家如美國、日本等，房地產市場依然可能存在投機和價格泡沫，遵循其自有的周期規律。房產稅在短期內可能會對房地產市場形成沖擊，由于先入為主的預期帶來的拋售行為，也由于購房者在未來所需繳納的房產稅折算為當前的“折價”，也由于持有成本提高，使得囤積房產變得無利可圖。但這個沖擊的大小，取決于各地推出的房產稅實施方案，即征稅范圍和稅率。對此的期待不可過高，因為地方政府會盡量避免房產稅對當地的房地產市場形成太大的沖擊。

長期來看，房產稅會提高房產持有成本，降低囤積房產的回報率，特別是如果設定累進的房產稅率，將極大提高持有多套房產的成本，改善房產的分布結構，增加二手房市場供給，有助于推動房地產市場健康發展。

利益集團博弈

房產稅的推出一直無時間表，政策的靴子遲遲無法落地，政府關于房產稅的表述都引來過度解讀，媒體一次次地喊“狼來了”，也可以反映出公眾的關注和緊張。

改革滯后是因為受制于利益集團激烈的博弈，也反映出決策者的謹慎態度。過去的10年，我國各個領域的改革緩慢，大環境的改革氛圍不濃，因此房產稅改革也就不那么迫切了。

征收房產稅的反對方包括房地產商、持有多套房產的有房者，也包括部分潛在購房者。房產稅給房地產市場帶來的不確定性，是房地產商最大的顧慮，因此以任志強為代表的房地產商，以房產稅將轉嫁給購房者并進而推高房價的觀點，影響一些潛在的購房者共同反對房產稅的推出，也影響部分對房地產調控有顧慮的決策者。

房產稅所增加的稅收收入對地方政府的吸引力不夠，相反，地方政府所顧慮的是，房產稅可能沖擊當地的房地產市場，從而影響房地產相關的其他稅收收入以及土地出讓收入；征收房產稅可能面臨納稅人的抵制以及由此引發的不穩定風險，也使地方政府對房產稅避之不及。

在過去的10年，持有多套房產的有房者逐漸成為一股力量，其中包括成功的商人、中高級公務員、企事業單位的中高級管理者、大學教授、高級技術人才等，他們擁有財富、權力和知識，改革的決策者也可能在其中，他們也是對決策具有間接影響的人。

基于對稅收的樸素理解，認為增加稅收必定增加負擔，也有一部分潛在購房者會反對房產稅改革。對于他們，購房支出已是巨大的負擔，難以承受未來可能的額外的房產稅支出。

改革的支持者中，重要的是一部分政府官員和專家學者，他們共同意識到當前財稅體系存在的問題和可改進的空間：中央和地方財權與事權不匹配，房產稅因其不可轉移的性質，是地方稅的理想選擇，也被各國廣泛采用；地方政府過度依賴于土地財政，難以為繼，需要尋找穩定的收入來源進行補充；房地產稅費復雜繁重，尤其集中在交易環節，需要進行兼并，轉向對持有環節征收；房產增值成為造成收入差距的重要原因，需要對此進行合理調節。這些理由成為推動房產稅改革的最重要力量，也是房產稅必須要改的原因。

基于房產稅可以降低房價的預期，一直以來都有一些潛在購房者對房產稅改革充滿期待，但他們可能會等不及，或逐漸意識到征收房產稅對他們無利可圖，卻可能在未來成為納稅人，轉而不再支持房產稅的改革。不過他們的支持只是作為輿論的一部分發揮作用，對決策影響卻不大。

利益集團的博弈最終體現為決策者猶豫不決，這是導致改革滯后的最關鍵原因。決策者需要平衡利益集團的利益，承擔決策帶來的潛在風險，可能因此就不得不推遲決策，或將包袱留給繼任者；決策者的另一顧慮來自房產稅對房地產市場乃至整體經濟的不確定性影響，政策對經濟沖擊過大是不可接受的；決策者還要考慮輿論的反應，如果輿論普遍認為這是增加新的稅收，并且強烈抵制，由此帶來的政治風險也是難以接受的。

稅務機關是改革的重要參與方，征收房產稅對整個稅務系統的征管能力是巨大的挑戰，向普通個人直接征稅而非代扣代繳也是前所未有的，因此稅務機關并無積極性推動改革。

房產稅作為地方稅，地方政府將在決策中扮演更重要的角色，試點范圍的選定乃至向全國鋪開，都必須地方政府同意并積極做好準備。房產稅所增加的稅收收入對地方政府的吸引力不夠，相反，地方政府所顧慮的是，房產稅可能沖擊當地的房地產市場，從而影響房地產相關的其他稅收收入以及土地出讓收入；征收房產稅可能面臨納稅人的抵制以及由此引發的不穩定風險，也使地方政府對房產稅避之不及。

“狼來了”還要喊多久

5月24日國務院發布的《通知》是一個明確的信號，房產稅年內試點擴圍已經確定，在全國范圍內鋪開也為期不遠，最多在一個政府任期內應該可以確定基本的稅制框架。

經過10年的醞釀，房產稅改革的各項準備工作已初步就緒。在輿論方面，經過10年的討論，房產稅的改革已經被大體默認，成為不可逆轉的趨勢。

新一屆政府履職半年多來，致力于推動重要領域的改革，為改革營造出較好的氛圍。關鍵部門的人事安排重用有改革意識和經驗的干將，這對房產稅改革具有實質性的推動作用。

去年以來，財政部和國稅總局積極推進“營改增”的改革試點，今年8月將推向全國。“營改增”只是一系列財稅體制改革的起點，改革大幕剛剛拉開。“營改增”留下來的一個問題是，地方稅體系將從此少了一個最重要的稅種——營業稅，地方稅體系的建設將因此變得更加迫切。在這樣的契機下，房產稅作為地方稅的理想選擇，有希望作為補充，改革的進程將會因此加快。

不過，市場無須對房產稅改革過于擔憂。未來推出的房產稅改革方案，看起來將是一個充分妥協的方案，起征點高、征稅范圍窄、稅率低以及只對增量房征稅將是各地試點方案的共同點，上海模式是一個重要的參考。中央決策機構和地方政府將會達成共識，盡量避免房產稅方案對房地產市場形成顯著的沖擊，以使得改革方案平穩落地。短期內的改革方案并不是徹底的改革，更深一步的完善和調整將會是一個漫長的過程。