阻擊“土地食利者”的稅政之困

譚德波

一邊是城市化和通貨膨脹，一邊是土地掌握在少數(shù)人手中，這是除了戰(zhàn)爭(zhēng)之外最有效率的財(cái)富分配模式。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這種模式是人類技術(shù)進(jìn)步和實(shí)體財(cái)富增長(zhǎng)的天敵。因此，約翰·米勒在19世紀(jì)中期就提出了土地增值稅的理論。

2013年5月，北京律師李勁松關(guān)于“45家房企拖欠680億土地增值稅”的質(zhì)疑重新把這個(gè)幾乎被遺忘的稅種推上了臺(tái)面。作為中國(guó)現(xiàn)有土地稅收中最具“公平正義”色彩的稅種，土地增值稅在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮的作用距離大眾期待卻漸行漸遠(yuǎn)。

一方面，土地增值稅自身的特性決定了它很難和我國(guó)現(xiàn)有宏觀財(cái)稅體制形成良好的契合關(guān)系；與此同時(shí)，越來(lái)越多的人也開始認(rèn)定，在已嚴(yán)重透支未來(lái)的土地市場(chǎng)上，“稅收調(diào)控”不應(yīng)限制供給，而是要挑戰(zhàn)既得利益。

稅收清查的醉翁之意

對(duì)一些地方的稅務(wù)干部來(lái)說(shuō)，上級(jí)的土地增值稅清查通知和國(guó)慶節(jié)放假公告頗有相似性。兩者頻率差不多，只是下發(fā)的時(shí)間不同，前者經(jīng)常變化，而后者總固定在9月份的最后幾天。

2013年第二季度以來(lái)，不少地方又開始響應(yīng)國(guó)稅總局文件陸續(xù)啟動(dòng)了土地增值稅的“收緊”或者“清查”行動(dòng)。北京最積極，其早在5月初就“放風(fēng)”，稱將以提高預(yù)征稅率的方式來(lái)“收緊”土地增值稅，最高稅率預(yù)計(jì)可達(dá)到8%。房市還不算發(fā)達(dá)的河北也表示，將在6月份啟動(dòng)有史以來(lái)“最大規(guī)?！钡耐恋卦鲋刀惽宀?。與此同時(shí)，湖北等地也紛紛響應(yīng)。看起來(lái)，又一場(chǎng)針對(duì)土地增值稅的“嚴(yán)格執(zhí)法”即將開打。

“這和節(jié)前發(fā)文不讓大吃大喝一樣，有一定操作難度?！敝槿悄呈幸晃欢悇?wù)官員私下告訴記者，這些年，國(guó)稅總局針對(duì)土地增值稅的清查通知已下發(fā)不只10次，但清查很大程度是“例行公事”。土地增值稅屬于地方稅務(wù)部門主管的稅種，因此清查的效果完全取決于地稅部門的態(tài)度?！罢f(shuō)得簡(jiǎn)單點(diǎn)，就是看市里面是不是要稅務(wù)部門出面打一下地產(chǎn)商?！?blockquote>在地方政府看來(lái)，中央政府掌握金融調(diào)控的手段，只需要提高利率和開發(fā)貸門檻，同時(shí)把房地產(chǎn)信托公司“一鍋端”，那么多數(shù)中小地產(chǎn)商必死無(wú)疑。相比之下，地方管控的土地增值稅不過(guò)是“一攬子”措施中最微不足道的一項(xiàng)。

這位官員的話道出了部分地方的執(zhí)法實(shí)情，但本輪土地增值稅“收緊”卻頗具應(yīng)景性。2012年年底以來(lái)，成建制的炒房團(tuán)逐漸退出了市場(chǎng)，需求有所減少，但富人們投資房地產(chǎn)開發(fā)的熱情卻并未消退。這個(gè)供求悖論背后蘊(yùn)含了不小的金融風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)也正是本輪土地增值稅“收緊”的重要原因。

6月9日，一家央企背景的信托公司給深圳的富人群發(fā)短信，推介位于云南的一處房地產(chǎn)信托項(xiàng)目，有“百?gòu)?qiáng)房企聯(lián)保”，“100萬(wàn)認(rèn)購(gòu)收益8.5%，300萬(wàn)以上9%”。該收益率約為目前基準(zhǔn)利率的2.5倍。這家信托公司稱，目前認(rèn)購(gòu)踴躍，100萬(wàn)起售，一個(gè)新產(chǎn)品推出不到3天就會(huì)搶購(gòu)一空。

富人對(duì)地產(chǎn)信托一如既往的癡迷只是冰山一角，其融資方多為中小地產(chǎn)商，而大地產(chǎn)商更從來(lái)不缺融資渠道。今年前5月，大小混雜的地產(chǎn)商們共同把“土地財(cái)政”再次推向高潮。根據(jù)易居房地產(chǎn)研究院的報(bào)告，2013年前5月，內(nèi)地10個(gè)典型城市土地成交建筑面積超過(guò)2200萬(wàn)平方米，同比增幅約45%；土地出讓金增加值為669.9億元，同比增幅392.6%；成交均價(jià)為3015元/平方米，同比增幅215.7%?！氨鄙蠌V深”四座城市，其土地出讓金已接近去年全國(guó)一線城市的土地出讓金的總額，同比上漲350%。

資金的逐利性決定了它必然罔顧調(diào)控風(fēng)向，因此土地增值稅“收緊”全面啟動(dòng)。顯然，“收緊”土地增值稅其實(shí)是“醉翁之意不在酒”，并非著眼于調(diào)控房?jī)r(jià)的“公平正義”理想，而在于高層對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。

“看看惠州和東莞，到處都是新開樓盤，里面沒有人，只有金融風(fēng)險(xiǎn)?！睆V東一位資深的財(cái)稅專家對(duì)記者說(shuō)，土地增值稅的“收緊”程度，一直和房地產(chǎn)開發(fā)投資正相關(guān)，而和房?jī)r(jià)幾乎無(wú)關(guān)。它可以看作是宏觀調(diào)控的應(yīng)景之策，而并非著眼于調(diào)控房?jī)r(jià)的長(zhǎng)期考量。

在近年數(shù)十次“收緊”行動(dòng)中，2007年的那次最為激烈。其時(shí)正值美國(guó)次貸危機(jī)爆發(fā)，為控制開發(fā)過(guò)熱現(xiàn)象，有關(guān)部門要求各地從嚴(yán)清查土地增值稅。上海的房地產(chǎn)商立刻組織起來(lái)向政府上書，認(rèn)為這是行業(yè)的“滅頂之災(zāi)”，將波及經(jīng)濟(jì)大局。隨后，不少地方的清查行動(dòng)不了了之。就在這一年，全國(guó)土地出讓金再攀高峰，各地政府賣地近1萬(wàn)億人民幣，相當(dāng)于兩個(gè)山西省2007年的GDP。

“為何地產(chǎn)商怕這個(gè)稅？因?yàn)槎惵侍??！痹撠?cái)稅專家表示，2004年，他曾在汕頭、惠州等地實(shí)地調(diào)研，地產(chǎn)商對(duì)土地增值稅的稅率幾乎“聞之色變”。土地增值稅怎么征？為便于理解，可以將征稅額簡(jiǎn)化為“增值額”乘以稅率。稅率為四級(jí)累進(jìn)，屬于“重稅”，從20%至60%不等，也就是說(shuō)增值額的兩成至六成可能被拿走。

但地方政府顯然不會(huì)這樣“為難”地產(chǎn)商。在地方政府看來(lái)，中央政府掌握金融調(diào)控的手段，只需要提高利率和開發(fā)貸門檻，同時(shí)把房地產(chǎn)信托公司“一鍋端”，那么多數(shù)中小地產(chǎn)商必死無(wú)疑。相比之下，地方管控的土地增值稅不過(guò)是“一攬子”措施中最微不足道的一項(xiàng)。

地方政府自由裁量

即便是這微不足道的一項(xiàng)，其落實(shí)程度依舊不佳，背后因素是地方政府的“自由裁量”。

按照各地通行做法，土地增值稅的征收分兩步。首先，以銷售收入為稅基進(jìn)行預(yù)征，稅率為1%至5%；第二步，等項(xiàng)目結(jié)束及各項(xiàng)核算完成再進(jìn)行清查。清查時(shí)，如地產(chǎn)商財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)完備，那么就采取“核實(shí)征收”，即按照《土地增值稅暫行條例》規(guī)定補(bǔ)齊應(yīng)納稅額。但在實(shí)踐中，采取另一種征收方式即“核定征收”的情況非常多，即地產(chǎn)商自報(bào)數(shù)據(jù)，稅務(wù)部門又以此為稅基乘以稅率，從而補(bǔ)足土地增值稅。

“兩步式”的設(shè)計(jì)本來(lái)基于該稅種計(jì)算復(fù)雜和核實(shí)成本較高的原因而約定俗成，但也在程序上留下了較大操作空間，等于給了地方很大的“自由裁量權(quán)”。曾擔(dān)任深圳某地產(chǎn)公司財(cái)務(wù)高管的人士對(duì)記者說(shuō)，在內(nèi)地一些城市，土地增值稅預(yù)征稅率只有1%，最多有2%，但即便這種低稅率的預(yù)征都沒有兌現(xiàn)，更無(wú)所謂后期清查。該高管還認(rèn)為，被質(zhì)疑的45家房企欠稅不一定真有那么多，但肯定沒人敢保證它們?nèi)冀蛔懔硕悺?/p>

復(fù)旦大學(xué)住房政策研究中心執(zhí)行主任陳杰更直言不諱。他說(shuō)，在很多地方政府看來(lái)，稅收是手中不多的資源，是一種招商的競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)別人給地產(chǎn)商“優(yōu)惠”，你卻不給，那么你就失去了競(jìng)爭(zhēng)力，這是土地增值稅經(jīng)常“走樣”的主要原因。

城市的這種“競(jìng)爭(zhēng)力”是扭曲的競(jìng)爭(zhēng)力，但地方官員管不了這些。地產(chǎn)巨頭很多出身于高干之家，從小就練就了成為市委書記座上賓的派頭。分稅制實(shí)施以后，當(dāng)他們把資本觸角伸到財(cái)力貧乏的地方城市，書記、市長(zhǎng)求之不得。雙方心中都有一本賬：地方大員建設(shè)城市需要錢，但銀行是國(guó)有銀行，隸屬于中央，地方無(wú)能為力，因此要通過(guò)地產(chǎn)商來(lái)“架橋”，而這座“橋”正是高額的土地出讓金。

2012年，全國(guó)土地出讓合同價(jià)款2.69萬(wàn)億元。而根據(jù)業(yè)內(nèi)人士的綜合統(tǒng)計(jì)，全國(guó)土地增值稅不過(guò)2700億左右，只占前者約1/10。地方政府對(duì)房地產(chǎn)商“以小搏大”再獲成功，而雙方的“默契”仍在增進(jìn)之中。根據(jù)易居房地產(chǎn)研究院的數(shù)據(jù)，土地財(cái)政收入在地方財(cái)政收入中的占比已從2001年的19.7%一直上升至2012年的42.1%。10年內(nèi)上漲超過(guò)1倍，幾乎占據(jù)地方財(cái)政收入的半壁江山。

“放棄小部分稅收利益，從賣地中賺取更多，何樂而不為？”接受記者采訪的一位人士分析，中國(guó)地產(chǎn)商的高負(fù)債經(jīng)營(yíng)習(xí)慣決定了他們肯定不會(huì)先期支付成本，因此預(yù)征土地增值稅必然不受歡迎；同樣，后期清查更涉及下一期開發(fā)的進(jìn)度，地方政府最終讓渡部分稅收利益很正常。如果從現(xiàn)實(shí)考慮，只要目前的財(cái)政稅收宏觀架構(gòu)不改革，就很難阻止地方政府繼續(xù)搞這種“自由裁量”。

挑戰(zhàn)既得利益是關(guān)鍵

土地增值稅的形成和城市化密不可分。19世紀(jì)中葉，英國(guó)城市化步入高峰，其城市人口已超越總?cè)丝诘?0%。這一時(shí)期，經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·米勒提出了最早的土地增值稅理論。他認(rèn)為，土地“增值”源于城市化推進(jìn)和工商業(yè)的勃興，獲取“增值”的人僅僅是“不勞而獲”，倘若任由其“坐享其成”，將無(wú)益于投資和生產(chǎn)的擴(kuò)大，因此必須課以重稅。

中國(guó)1994年開征土地增值稅，既是基于這種世界通行的法律價(jià)值，更是考慮到了北海、海南等地的地產(chǎn)泡沫背景，同時(shí)也是分稅制改革的“配套”。但近年來(lái)的實(shí)踐說(shuō)明，這項(xiàng)稅收并沒有達(dá)到大眾對(duì)它的預(yù)期。在不少人看來(lái)，要讓房地產(chǎn)行業(yè)的利潤(rùn)趨于社會(huì)平均利潤(rùn)，靠土地增值稅來(lái)調(diào)節(jié)顯然不行。

一直以來(lái)，房地產(chǎn)行業(yè)的高利潤(rùn)率并非來(lái)自于傳統(tǒng)意義的“偷稅漏稅”。首先，2004年實(shí)施“招拍掛”至今，土地供給依舊沒有完全市場(chǎng)化。在一些城市，地產(chǎn)商依然可以通過(guò)“城市更新”或“城中村改造”的名目低價(jià)拿地；在另外一些地方，政府則樂于將“工業(yè)用地”改批為“住宅用地”，而對(duì)地產(chǎn)商是否交足差額在所不問(wèn)。

與此同時(shí)，一些地方政府還會(huì)通過(guò)基礎(chǔ)建設(shè)對(duì)地產(chǎn)商進(jìn)行“利益輸送”。比如，地鐵可以修到偏僻的樓盤，但人流擁擠的CBD卻舍不得多開一個(gè)地鐵口。一系列非市場(chǎng)化手段帶來(lái)的“增值額”，在土地增值稅的具體征收上經(jīng)常會(huì)變成“技術(shù)性難題”。

土地增值稅的“困境”不但在于它很難降低房?jī)r(jià)，相反它還可能推高房?jī)r(jià)。它會(huì)降低投入地產(chǎn)開發(fā)的資金回報(bào)率，這只會(huì)減少供給；與此同時(shí)，作為增值稅，它天生具有轉(zhuǎn)嫁功能，最后成本可能還是買房者承擔(dān)。

“99招都是虛的，就那一招管用，但沒人用。”接受記者采訪的一位學(xué)者說(shuō)，調(diào)控樓市最有效的是房產(chǎn)稅，只要像國(guó)外那樣每年征1%，樓價(jià)勢(shì)必在一周內(nèi)下降。但目前國(guó)內(nèi)參與房地產(chǎn)稅試點(diǎn)的城市“走過(guò)場(chǎng)”的嫌疑很重，最直接的表現(xiàn)“避重就輕”，即只對(duì)增量房而不對(duì)存量房開征，即便對(duì)增量房開征，起征點(diǎn)也太高，稅率太低。

“房產(chǎn)稅還不如物業(yè)管理費(fèi)多，調(diào)控什么，不是笑話嗎？”這位學(xué)者列舉了上海的例子。作為已經(jīng)參與試點(diǎn)的城市，“上海版房產(chǎn)稅”只對(duì)新購(gòu)且屬于居民家庭第二套及以上的住房征稅，需人均超過(guò)60平方米，另外還只對(duì)超出部分征稅。更重要的是，適用稅率僅為0.6%。

對(duì)于可能到來(lái)的房地產(chǎn)稅試點(diǎn)擴(kuò)容，一些沿海城市的地方稅務(wù)官員認(rèn)為，“只征增量”的操作性更強(qiáng)，因其觸及利益較少，并且只針對(duì)尚未購(gòu)房的不確定人群。但相反觀點(diǎn)異常尖銳：不征存量房、只對(duì)增量房征稅意味著“既得利益”的固化，在上海、深圳這些地區(qū)，保值能力最強(qiáng)的市中心新盤已被先富階層買光。除了港資地產(chǎn)商和內(nèi)地巨頭囤下少量地塊之外，“好地”開發(fā)殆盡，早已完成財(cái)富分配。

“不動(dòng)既得利益者的奶酪，調(diào)控永遠(yuǎn)是放空炮?！痹搶W(xué)者表示，一些國(guó)家早在20世紀(jì)就取消了土地增值稅，而代之以房地產(chǎn)稅?！胺慨a(chǎn)稅是持有稅，只要房子擺在那里，誰(shuí)也逃不掉。征了這個(gè)稅，沒人炒房囤房，也沒人隨便投資開發(fā)，供求平衡，房?jī)r(jià)就穩(wěn)定，調(diào)控不也就成功了？”