江蘇省小型農田水利設施投資和管理調查分析

□文/謝在陽 于 婷 孟德鋒

（1.南京審計學院金融學院；2.南京審計學院會計學院 江蘇·南京）

農田水利是現代農業建設的基礎之一，是經濟社會發展不可替代的基礎支撐。當前，農田水利設施建設和管護問題不但是學術研究的熱點，更是我國政府公共支出政策的重點。本文通過對江蘇省小型農田水利設施的投資、建設和管理情況的調查分析，分析目前小型農田水利投資現狀，以便為促進我國農業傳統工程水利向現代資源水利、可持續發展水利轉變提供科學依據。

一、小型農田水利設施基本情況

（一）調查內容。2012 年7 月，南京審計學院暑期社會實踐農村水利建設小分隊進行了“農田水利建設及灌溉管理改革”專項調查。該調查依據江蘇不同經濟發展水平的三大區域，選擇了經濟欠發達的蘇北地區的鹽城市，和經濟發達的蘇南地區的南京市，在南京和鹽城各選擇了2個樣本縣，分別為南京市的六和區和溧水縣，以及鹽城市的濱海縣和射陽縣。在每個縣通過填寫縣級灌區調查問卷和訪談了解當地小型農田水利設施投資、建設和管理現狀，并就存在的突出問題和縣級水利部門負責人進行了探討，還進一步了解他們對于未來發展趨勢的看法和建議等。

（二）小型農田水利設施情況。南京市境內河流湖泊眾多，小型農田水利設施以水庫、塘壩和泵站為主。六合區地處江淮流域分水嶺，屬于長江流域和淮河流域的面積比約10∶1；溧水縣分屬石臼湖和秦淮河兩大水系。小型農田水利設施上，2011年六合區小型水庫51 座，泵站818 座，灌溉渠道總長度1，559 千米，水利工程年供水量達68，802 萬m3。溧水縣小型水庫73 座，泵站394 座，灌區長度1，593.76 千米。

鹽城市地處平原，天然河道數量少，小型農田水利設施主要是人工修建的各類渠道和泵站。濱海縣境內主要是射陽河和廢黃河兩條天然河流，射陽河流域面積占到61%；射陽縣就射陽河一條天然河流。小型農田水利設施上，2011年濱海縣泵站總數為2，253 座，灌溉渠道總長度達到7，589.5 千米，其中干渠和支渠分別達到了306.1 千米和639.6 千米；相對而言，射陽縣泵站總數相對較少，但也有1，347 座，灌溉渠道只有1，960 千米，其中干渠和支渠長度分別為39.4 千米和107.7 千米。（表1）

表1 2011年樣本縣小型農田水利工程基本情況

表2 小型農田水利工程投資來源分布情況（%）

圖1 小型農田水利工程投資額變化趨勢圖

二、小型農田水利工程投資基本趨勢

（一）小型農田水利工程投資力度逐年加大。2011 年中央一號文件的出臺，為小型農田水利工程建設營造了良好的政策環境，推動了小型農田水利工程的投資額不斷攀升。鹽城市濱海縣2009 年小型農田水利工程投資額為3，780.6 萬元，2011 年已經上升到近7，965.63 萬元，增加了1.1 倍，而射陽縣則在原來較大的投資力度上更上了一個臺階，由9，024.2 萬元，上升到了1.36 億元。（圖1）

（二）小型農田水利工程投資對中央及省級財政資金的依賴加大。為了更好地了解各級政府依據各自職責投入水利建設資金的變化情況，我們對2009～2011 年各縣小型農田水利工程投資來源結構進行比較分析，總結出三個特點：

1、中央財政資金投入逐漸加大，尤其2011年，上漲幅度較快，這直接體現了國家加強農村水利建設的重視程度在不斷提升。省級財政資金所占比重也呈直線上升的趨勢，在個別縣甚至占比超過一半，說明江蘇省在小型農田水利建設中認真落實好國家的方針政策，更加致力于農田水利基礎設施的改善，目前已經成為支持小型農田水利建設的主要支撐力量。

2、市縣財政資金是小型農田水利工程投資的重要支持力量，但近幾年這一作用有所減弱。2009 年三個樣本縣中，市縣財政資金所占比重都在1/3 左右，但之后，除南京市溧水縣這一比例略有增加外，鹽城市2 個縣的這一指標已經下降到1/5 左右。

3、社會資金的支持力度也在逐漸下滑。群眾投資在3 年中的投資力度有所下降，到2011 年溧水縣這一指標僅為8.9%，濱海縣甚至低到1.88%，在所有投資來源中占比最低。此外，民營資本對小型農田水利工程投資為0，而從援助項目資金或銀行貸款等其他渠道的投資比例也呈明顯的下滑趨勢。（表2）

（三）小型農田水利工程投資基本成效。中央一號文件指出“突出加強農田水利等薄弱環節的建設，要求加快小型水庫的除險加固”等。調查顯示，小型農田水利工程投資的重點集中在了泵站改造等水利設施維護工程，對于原本已經存在的基礎水利設施進行了維修保護，進一步提高了設備的運作效率。溧水縣每年新增防滲渠道在20 千米左右，對河道的整治，該縣政府的投入較大，2010 年為67.5 千米，到了2011 年上升為90.7 千米。此外，在加固水庫和泵站改造方面，該縣也加大了管理和投入力度，近三年都呈向上的趨勢，同樣在小型水源工程建設方面也不例外，2009 年、2010 年都新建設了100 座左右。濱海縣2009 年、2010 年新增防滲渠道各為10.4 千米、7.3 千米，而2011 年增加到了17.2 千米。泵站改造是鹽城2 個縣小型農田水利工程建設的重點，濱海縣和射陽縣在2010 年和2011 年改造的泵站數量都在2，000 座以上，其中，濱海縣2011年改造的泵站數量比2010 年增加了790座，而射陽縣2011 年比2010 年多改造405 座。（表3）

三、小型農田水利工程管理改革進展

目前，江蘇省在小型農田水利領域進行的管理改革，主要是在世界銀行引導下開展“參與式灌溉管理制度”改革的試點并推廣，建立并完善農民用水者協會在調動農民的積極性、提高用水管理效率、促進灌溉管理的專門化方面的積極作用。

（一）農民用水者協會數量及動因。調查顯示，4 個樣本縣已經成立運營的農民用水者協會數量還不多，最多的7 個，最少的2 個，其中南京市六合區的2 個農民用水者協會基本是以鄉鎮一級行政區域建立的農民用水者協會，規模比較大，而其他3 個縣的農民用水者協會則都以村集體為基本單位建立。僅從數量上看，目前，參與式灌溉管理制度在江蘇省的推廣并不算順利。（表4）

調查中，我們詢問了農民用水者協會成立的動因，盡管回答有一定差異，但一個共同的原因在于當地“水資源管理無效”。總結起來，主要表現在兩個方面：（1）自從取消農業稅后，小型農田水利工程的建設和管理維護責任并沒有分清楚，農民的傳統觀點認為這還是政府的事情，而政府則認為由農民來管更好，兩者認識上存在的差異導致小型農田水利管理主體缺位；（2）由于農民專注于自己的田地和利益，對小型農田梳理工程的參與度低，對其運行維護的責任感不強，所以在用水時一哄而上，經常發生用水糾紛，而平時對小型農田水利工程漠不關心，導致這些工程失修、損毀問題出現。

表3 小型農田水利工程投資的基本成效

表4 農民用水者協會成立動因及制約因素

（二）農民用水者協會進一步發展的制約因素。和國際上的農民用水者協會類似，江蘇省農民用水者協會管理的渠道也主要是支渠及支渠以下的渠道，只有較少的協會管理范圍包括了干渠。在調查中，我們希望了解農民用水者協會是否愿意在目前基礎上負責更高級別的渠道維護，回答幾乎都是否定的。農民用水者協會自身運營中還存在著很多困難，制約了他們負責更高級別的渠道的意愿。

調查顯示，農民用水者協會面臨的困難主要表現在四個方面：（1）缺乏資金。雖然一些協會是由財政資金或者國外援助項目資金推動下成立的，但協會后續的發展乏力。從水費中抽取的運營維護費僅夠協會的日常運轉，一旦遇到大額的農田水利工程，則基本喪失其作用；（2）缺乏技術裝備。在一些有項目資金支持的農民用水者協會，必要的技術裝備，如量水設備等對協會開展工作起到了較大作用，但是更多的協會則缺少這種必要的設備，使其還局限于原有技術裝備下的管理，這限制了其管理能力的提高；（3）缺乏技術人員。因為農村大部分年輕勞動力外出務工，參與小型農田水利工程的管護人員大部分為中老年人，年齡偏大、文化水平不高，因此只能起到基本的看管作用，無法達到對泵站、水閘機電設備的維修保養等較高水平的管護要求；（4）成員活動協調困難。由于農民用水者協會管理面積大，囿于某一灌區范圍內各村組的第二、第三產業發展不同，人們參與灌溉管理的機會成本不同，而且具有灌溉季節性等特點，成員之間協調一致有很大難度。

四、研究結論和政策建議

（一）研究結論。通過對江蘇省南京和鹽城兩市小型農田水利工程的調查，研究發現，2011 年中央一號文件下發后，江蘇省小型農田水利投資力度增加，投資額大幅提升，增加部分主要來自于中央和省級財政資金的支持，其中省級財政資金所占比重超過一半，成為支撐小型農田水利投資的主要力量；而市縣級財政資金所占比重則呈現下降態勢，但仍發揮著主要作用；群眾資金和其他來源資金的比重下降過快，需要引起重視。在小型農田水利工程管理改革上，出于水資源管理無效等原因，各地都開始建立農民用水者協會，開展參與式灌溉管理制度改革，但目前仍局限在個別村鎮，農民用水者協會的發展還存在著較多的困難，其中最突出的是缺乏資金，其次是缺乏技術裝備。另外，農民用水者協會還缺技術人員，而且一些地方的協會在組織成員活動上存在較大困難。

（二）政策建議

1、完善財政資金和社會資金對小型農田水利投資穩定增長的投入機制

（1）加大公共財政資金支持力度。中央財政資金要繼續發揮積極引導的作用，通過實施農田水利建設重點縣、中低產田改造等項目加大對糧食主產區和農業生產大縣的農田水利投資力度。省級財政資金也要結合本地實際，在公共財政預算范圍內加大農田水利建設資金的比例，通過設立小型農田水利建設專項補助資金的方式，為農民修建小型農田水利設施提供資金支持，同時省級政府要用足用好從土地收益中提取的水利建設專項資金。縣級財政資金也要有計劃地設立小型農田水利工程建設專項資金，通過整合各政府部門的農田水利建設項目資金，有計劃地對各鄉鎮的小型農田水利工程進行整修、改建。縣級政府要盡可能拓展資金來源范圍，加強對農田水利項目資金的監督管理，提高資金的使用效率。

（2）建立和完善社會資金支持小型農田水利投資的機制。可以設立地方政府農田水利建設融資平臺，引入國家開發銀行、農業開發銀行等政策性銀行的水利建設貸款；可以通過捐贈、拍賣冠名權等方式鼓勵社會名人等支持農田水利建設；進一步落實好“民辦公助”的財政獎補政策，按縣級統一規劃，多籌多補，發揮“一事一議”在籌集農田水利建設資金上的作用，簡化操作程序，充分發揮農民修建小型農田水利設施的主體作用和主觀能動性。積極吸收民間資本和信貸資金，積極開展較大規模的農田水利設施收益權質押貸款等方式融資。

2、加快推進農田水利工程管理體制改革

（1）加強農田水利管理改革的組織領導工作。縣鄉政府要提高認識，將農田水利管理改革編入縣級農田水利建設專項規劃中，明確目標和責任，抓好項目實施，加強監督檢查，積極鼓勵和扶持農民用水者協會等專業合作組織的發展，充分發揮其在工程建設、使用維修、水費計收等方面的作用。

（2）進一步探索小型農田水利工程管理方式。在劃分公益性、非公益性和準公益性三類小型農田水利工程的基礎上，堅持“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，繼續推進小型農田水利工程產權改革。非公益性的工程設施可以通過拍賣、租賃、承包等方式交給企業或農民個人經營，公益性和準公益性的工程設施可以交由農民用水者協會等專業合作組織來管理，在明確各類小型農田水利工程所有權和使用權的基礎上，發揮財政資金的引導激勵作用，對運營規范、管理有效、農戶參與度高的農民用水者協會進行獎勵性的補助。可以結合上級下發的各類農田水利建設項目的資金要求，有計劃、分批次地對農民用水者協會的技術裝備進行支持，或改造升級。縣鄉兩級水利部門要進一步加強對農民用水者協會的業務指導，通過定期或不定期地召開農民用水者協會的經驗交流會，推廣各個協會在動員成員參與、協調成員活動等方面的經驗和做法。

［1］孟德鋒，張兵，劉文俊.參與式灌溉管理對農業生產和收入的影響——基于淮河流域的實證研究［J］.經濟學（季刊），2011.3.

［2］孟德鋒，張兵.農戶參與式灌溉管理與農業生產技術改善：淮河流域證據［J］.改革，2010.12.