農村宅基地使用權流轉現狀分析

□文/王彥英 劉晨光 張 燕

（河北聯合大學 河北·唐山）

宅基地使用權制度是我國特有的一項用益物權制度，宅基地作為中國農民的社會福利保障，是農村穩定的基礎支撐之一。由于宅基地使用權具有無償性和無期限性的特點，國家規定了宅基地使用權的一戶一宅制度。然而，隨著城鄉一體化進程的加快，外出務工農民逐漸增多，出現大量閑置住房和“空心村”，這些閑置住房催生了宅基地流轉的隱形市場。但是，受我國現有法律、法規的約束，農村宅基地使用權交易市場尚未形成，農民擁有的宅基地無法進行合法流轉。與此同時，農村宅基地占地面積逐漸增加，一戶多宅、超標占地現象相當普遍，許多宅基地沒有合法的確權證書，加上宅基地分配及置換過程中的違規操作，引發的矛盾日益增多。農村宅基地使用權流轉的立法與現實間存在著很大的分歧，隱形市場大量的宅基地非法交易帶來了種種社會隱患。

一、宅基地使用權立法現狀

宅基地使用權流轉制度散見于《憲法》、《土地管理法》、《物權法》、《擔保法》、《土地管理法實施條例》等，具體涉及到農村宅基地使用權流轉的法律和政策較少，并且大多只作原則性規定，其內容籠統模糊，存在不少法律空白和缺位，缺乏可操作性。

首先，根據我國《憲法》規定，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。也就是說，根據我國憲法精神，宅基地的所有權歸集體所有，農民私有住房是依附在集體所有的宅基地上，其房屋的轉讓必然會受到宅基地轉讓的制約。

其次，《物權法》規定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定”這無疑給今后宅基地使用權制度改革預留了空間。

再次，《土地管理法》明確了“一戶一宅”制度，《土地管理法》規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”，實行一戶一宅，是從保護耕地、抑制土地投機的角度考量，同時也是宅基地公有制性質的體現。該法還規定，“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”。對于該規定，有學者認為，本條的本意是為了限制宅基地的買賣和出租，并非從法律上允許農民出賣出租宅基地。大部分學者認為，根據該規定農民可以出賣、出租宅基地，但是僅限于在城鎮居民之外的主體間流轉。在具體實踐中，由于理解上的不同，各地對于宅基地出賣、出租對象的規定也是不盡相同的，有的允許針對所在鄉鎮范圍內的農民，有的僅允許是本村村民。

此外，《擔保法》第37 條規定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”，從而否定了農民對宅基地享有的抵押權。其本意是為了維護農村土地集體所有的性質，維護農民合法權益。避免農民抵押自有住房后因無力償債而失去容身之所。然而，這在一定程度上削弱了農民的融資能力，限制了農村經濟的發展。

二、宅基地使用現狀

1、農村宅基地空置率較高。近年來，隨著經濟的不斷發展，許多富裕起來的農民尤其是市郊的農民改變了世世代代務農的習慣遷居到了城市并購置了商品房，他們留在農村的宅基地，不能通過合法途徑流轉，集體組織也沒有權力回收，因此就閑置了下來。

農村宅基地一直是村集體以戶為標準無償劃撥給農村使用，農村子女長大后會分戶生活，產生的新戶就將分到新的宅基地，而父母去世后這些子女還可以繼承父母留下的宅基地，自然形成了一戶多宅、部分宅基地空置的現象。同時，由于宅基地管理混亂，審批手續不嚴格，造成超標占地、一戶多宅。

2、存在空心村現象。隨著新農村建設的不斷深入，加之農民對路邊房屋價值的認識增強，農村住房向村外擴張現象愈來愈嚴重，村民花錢在公路沿線和村莊外圍購買了宅基地，導致村內的宅基地空置，這就形成了內空外延的用地狀況，即所謂的“空心村”。一方面村莊內這些空置房長期沒人居住，缺少管理、年久失修，日曬雨淋后大多變為危房，成為危機群眾自身安全的一大隱患；另一方面由于新增宅基地來源多為村莊外圍耕地，村莊內卻存在大量空閑宅基地，造成了土地的雙重浪費。

三、宅基地使用權流轉現狀

由于現有法律對農村宅基地使用權流轉持限制或禁止態度，而農民又有宅基地流轉的意向和需求，因此宅基地流轉大多呈現地下隱形流轉，暗中交易。并且農村房屋流轉的形式多種多樣。位于市郊或城中村的宅基地使用權流轉比較活躍，以出租、買賣方式居多，在較為發達的地區，也有以自有房屋入股參與經營；有以自有房屋抵押進行融資，等等。位于遠離市區的農村宅基地，以空閑空置發生轉讓居多。轉讓有的以書面合同方式，有的僅有口頭合約；在證明方式上，有的通過中間人證明，有的通過村委會備案；在流轉主體上，雙方為熟人或者經過中間人介紹進行交易的居多。大部分農村宅基地使用權流轉都處于暗箱操作狀態，流轉往往是私下交易，土地管理部門很難掌握具體交易底數，國家對農村房屋流轉的掌控處于失位狀態，由于缺乏監管，往往留下許多矛盾和后遺癥，也會使大量的土地資源得不到合理利用，造成資源的流失與浪費。

四、現行宅基地流轉制度的弊端

1、因買賣拆遷私下流轉產生的社會矛盾日益增多。由于宅基地使用權流轉隱形市場存在，私下交易的現象時常發生，這樣就出現一些突破法律底線的流轉，不受法律的保護，而交易的產權不明確從而導致市場混亂；其次，由于修路、拆遷、房價快速上漲等產生的利益落差，導致交易一方對原先的交易行為產生悔意，產生背信行為，起訴到法院要求法院確認房屋交易行為無效，而相關法律的缺失，導致矛盾不能得到有效解決，產生社會隱患。

2、阻礙城鄉一體化進程。法律對農村宅基地流轉的限制，無疑客觀上隔絕了城鄉一體化，使這種法律的約束成為城鄉一體化發展的瓶頸之一。現在的農民可以進城買房，而城市人就不可以到農村買一塊地建房，這無疑是與城鄉一體化相違背的。另外，由于空置宅基地不能通過合法途徑買賣，農民在城市另行購置房產較為困難，因此往往是城市中賺來的錢帶回農村建房，這種將農民綁定在土地上的政策，阻礙了其向城市永久性遷移，使城鎮化進程受阻。

3、削弱農民融資能力。隨著農村經濟的發展，許多農民在脫貧致富，擴大生產規模時，遇到資金短缺的問題，不得不向親朋好友借款或向銀行貸款，而貸款最有效的辦法就是用不動產抵押貸款。由于法律對宅基地抵押進行了限制性規定，所以大部分金融機構不愿意設定農村住房抵押貸款，嚴重削弱了農民的融資能力。

4、不利于村莊整體規劃。由于大量閑置和空置的宅基地不能流轉和有償使用，而這些宅基地又是通過合法途徑得到的，村集體組織也無權收回進行處置，形成空心村。村集體對這些宅基地束手無策，村莊規劃的實施無法有效開展，也就不能促進農村住宅產業化，也使村莊建設喪失有利時機。由于空心村的存在，以及村民對公路沿線房屋價值意識的增強，新的宅基地不斷向村莊外圍擴張，住宅分布比較零散，宅基地與農用地雜亂分布，宅基地形成不了規模，用地浪費較多。不利于村莊的政體規劃、布局。這與推進社會主義新農村建設背道而馳。

5、造成耕地的浪費。閑置宅基地以及“空心村”的大量存在，造成了土地資源的極大浪費。一方面是農民閑置住宅不能轉讓、集體組織也不能回收和復墾，造成土地大量閑置；另一方面由于農村子女長大后要和父母分戶，分戶后就會產生新的宅基地需求，宅基地需求不斷增加，許多村莊出現無處建房現象，土地管理部門被迫在有限的耕地指標中切出一部分來解決缺房戶的建房問題。此外，由于一些村莊宅基地無限度地向外圍發展，沒有統一規劃，宅基地資源很難集約化利用，造成宅基地利用率不高。

五、結語

對宅基地使用權流轉的限制性規定在一定時期內對保障農民居者有其屋、保持農村穩定、鞏固農村基層政權起了不可低估的歷史性作用。然而，當前農村住房及宅基地的財產功能已經遠遠超過其社會保障功能。農村宅基地使用權流轉的隱形市場的客觀存在，是我們不應當躲避的問題，與其遮遮掩掩，不如將其納入規范化、制度化軌道，進行科學的疏導和規范，使之健康發展。

［1］孟勤國.物權法開禁農村宅基地交易之辯［J］.法學評論，2005.4.

［2］毛維國.農村住房及宅基地流轉制度研究［J］.法學論壇，2012.4.

［3］凌申.關于農村宅基地流轉保障機制的研究——以江蘇鹽城市為例［J］.安徽農業科學，2009.