國安委：國家核心層中的核心

擁有國家安全委員會基本是國際通例。由于各國國內外政治情況不同，國安會的機制和發揮的作用不盡相同，但基本上都被賦予應對危機、整合國內安全資源的功能。

在剛剛結束的十八屆三中全會發布的公報中，最受關注的內容之一就是決定成立中國的“國家安全委員會”。這引發了國內外熱議，也引起中國民眾對其他國家相應機構設置的關注。其中，美國國家安全委員會是關注的焦點，甚至有人認為中國新設置的國安會是以美國國安會為“藍本”。

美國國安會的個人色彩

美國的國家安全委員會是世界上最為典型、發展得最為成熟的國家安全戰略決策機構。該機構成立的背景與冷戰密切相關，在美蘇關系日益緊張的情況下，當時的美國決策者認為，羅斯福和杜魯門時期的軍事決策方式已經跟不上形勢，因此創設國家安全委員會來協調海、陸、空和海軍陸戰隊這些軍事機構，以及國內情報和其他國家安全機構，以便制定統一的外交安全政策。

這個機構是在法律的保障下成立的。1947年，美國國會通過了《國家安全保障法》，開始設立白宮國家安全委員會。1949年，該法得到修訂，根據機構重組計劃，這個委員會并入總統行政辦公室。但是國會當時通過的法律并沒有設置國家安全顧問這一職位。

在杜魯門和艾森豪威爾執政時期，國安會并沒有發揮實質性的作用。肯尼迪時期，國安會發揮了些許有效的協調作用，但仍然有限。真正將國安會提升到國家安全首要地位的人是基辛格。當時他是國家安全事務助理，兼任國安會主任。1971年他秘密訪華，為中美建立外交奠定了良好基礎；1973年1月，他在巴黎完成了結束越南戰爭的談判，使美國擺脫了越戰的困境，并因此獲得了諾貝爾和平獎。從此，國家安全事務助理這一職位的影響力超過了國務卿，成為美國對外決策的主角。水門事件發生之后，基辛格的權力進一步擴大，在1973—1975年期間，他成為美國歷史上第一位兼任國務卿和國家安全事務助理兩個職位的人物。與此同時，國安會的人數也急劇擴大，甚至一度達到200人。

另一個在國安會任職并有影響力的人物是布熱津斯基。雖然他任職期間，卡特總統一度想削弱國安會的權力，但是布熱津斯基的強勢不但沒有使國安會的地位降低，反而造成了國安會與國務院的緊張關系。里根時代，二者爭奪權力達到白熱化，先是國務卿黑格提議將國家安全決策的指令權交給總統顧問米斯，雖然沒有得到里根的直接回應，卻導致國安會顧問被置于米斯的管轄之下，失去了直接與總統溝通的機會，大大削弱了其對政策的影響力。里根還曾一度想成立新的協調機構，替代國安會，但是里根任命的國家安全顧問威廉·克拉克非常活躍，他改組了國安會，使國安會重新得勢。里根雖然試圖改革國安會，甚至成立了國家安全規劃小組欲取代之，但是他又對國安會的依賴比較多。據當時的報道，1983年美軍入侵格林納達和1985年10月美機攔截埃及客機都是國安會主導決策。然而，成也蕭何敗蕭何。1985年國安會因深度卷入“伊朗門事件”而聲名狼藉，權力也隨之再次受到限制。

鮑威爾主導國安會期間是國安會給人印象較好的時期。鮑威爾注意平衡協調，效率高且低調。1987年處理波斯灣危機和1988年里根-戈爾巴喬夫峰會，都是國安會成功的案例。

老布什上臺之后，對國安會進行了大幅度改組，并任命基辛格班底中的布倫特·斯考克羅夫特作為國家安全事務助理。斯考克羅夫特保持了與總統的密切關系，與國務卿詹姆斯·貝克關系較好，與其他部門的協調也相當高效順利，因此，這一時期，盡管發生了蘇聯解體、德國統一、海灣戰爭等重大事件，美國的外交政策基本沒有出現危機。這其中，國安會發揮了很好的作用。

克林頓執政時期，國安會再次得以擴大，并且加強了在經濟安全領域的作用。財政部長、總統經濟政策助理和常駐聯合國代表都被擴大為成員，甚至連司法部長都被邀請參加會議。國安會處理的問題也日益廣泛復雜。

小布什時期，反恐成為國家第一安全要務，在財長奧尼爾的回憶錄中，美國發動伊拉克戰爭的計劃就是在第一次國安會會議上開始的。奧巴馬上臺之后，就曾試圖大刀闊斧改建國家安全委員會，使這一國家安全決策機構更大、更強、更具靈活性。不過，他的改革至今未見創造性的效果。

縱觀美國國安會的發展歷程，我們可以看出，美國國安會的發展和運作具有較強的個人色彩。有的總統上任后根據個人偏好來定位國安會在國家安全決策過程中的角色；有時候國安會負責人或與總統關系密切，或具有個人的強勢風格，也加強了國安會對決策的影響。

其他國家：名稱不同，功能類似

雖然美國的國安會為世界矚目，其發展日臻成熟，英國、法國、意大利和德國等歐洲國家也與美國一樣，設有法律保障下的國家安全委員會。其他地區的國家如俄羅斯、日本、印度等國在世界安全局勢日益復雜的情況下，也無不重視綜合性安全協調機構的建設。

俄羅斯的相應機構是俄羅斯聯邦國家安全委員會。其前身是大名鼎鼎的“克格勃”。1991年10月，蘇聯解體前夕，總統戈爾巴喬夫撤銷了蘇聯國家安全委員會。后來，俄羅斯重建了自己的安全力量，成立了俄羅斯聯邦國家安全委員會，由總統任主席，成員包括總理、聯邦安全局長、外交部長、內務部長、國防部長、總參謀長、緊急情況部長等。

日本曾于1956年正式設立“國防會議”，1986年，中曾根康弘內閣把“國防會議”改為“安全保障會議”。 2013年6月，安倍政府提出將之改為“國家安全保障會議”目的是仿效美國，成立類似機構。 與美國一樣，日本在法律保障的前提上設立這個機構，相關法案是在最近才獲得通過。按照預定安排，其編制約60人，由首相、外務大臣、防衛大臣和內閣官房長官“四大臣”主導，每月舉行兩次會議，負責制定日本中長期的外交和安全保障戰略，并制定大規模災害等突發事件的應對措施。

1998年，為應對內外安全的新局勢，印度成立了由總理領導的國家安全委員會。不過，該機構沒有權威性，也沒起到協調和推進國家戰略的作用。另外，南美洲的巴西也有類似美國國安會的機構，由于巴西在南美洲面臨的安全局勢的獨特性，該機構也沒有引起世人關注。

總之，橫向看來，擁有國家安全委員會基本是國際通例。由于各國國內外政治情況不同，國安會的機制和發揮的作用不盡相同，但基本上都被賦予應對危機、整合國內安全資源的功能。作為日益走向成熟的大國，中國成立并運轉具有高度權威性的國家安全委員會是時勢所趨，更是國家治理的需要。