我國外商投資企業環境責任監督制度的完善*

劉萬嘯

(山東政法學院 經濟貿易法學院，山東 濟南 250014)

我國外商投資企業環境責任監督制度的完善*

劉萬嘯

(山東政法學院 經濟貿易法學院，山東 濟南 250014)

由于我國前期對環境保護的法律和環境責任監督制度不完善，在我國的一些外商投資企業降低了環境生產標準，對我國的環境造成了很大的破壞。對在我國的外商投資企業，應該建立嚴格的企業環境責任監督制度，要在其各個環節相互制約、相互配合，形成一套完整有機的環境責任監督制度。

外商投資企業;環境責任監督制度;公眾監督

一、問題的提出

普遍認為, 企業社會責任是指企業在其商業運作中對其利害關系人應負的責任。企業社會責任的概念是基于商業運作必須符合可持續發展的理念, 企業除了考慮自身的財務和經營狀況外, 也要加入其對社會和自然環境所造成的影響的考量。企業社會責任應當包括：對雇員的責任，對消費者的責任，對債權人的責任，對環境、資源的保護與合理利用的責任，對所在社區經濟社會發展的責任，對社會福利和社會公益事業的責任。企業的環境責任是指“企業在生產經營過程中貫徹清潔生產的要求，合理利用資源，采取措施防治污染，在促進自身經濟利益提高的同時所承擔的保護環境的義務。”[1]所以, 企業環境責任是企業社會責任的重要組成部分, 是企業社會責任的延伸和發展。

企業的生產是一個連續的過程，從建設項目興建到投產再到生產、銷售的完成等整個過程中，關注最多的是如何使得企業的利潤最大化，往往對環境和資源的保護問題不加考慮或者考慮甚少。對企業的環境保護責任而言，是一個完整的鏈條，其中任何部分的斷裂都會影響整個環境保護鏈條的正常運轉，甚至前功盡棄。應該建立完整、系統的企業環境責任監督制度，以確保企業在運行的各個環節履行法律規定的環境責任。發展中國家為了發展自身經濟，競相通過各種手段鼓勵外國企業到本國來投資,這給外國投資者轉嫁污染和破壞環境創造了契機,所以，經濟的推進可能帶來沉重的代價,首當其沖的可能就是環境的破壞與惡化。另一方面，發達國家由于國內環境破壞和生態問題導致了民眾的一些反對運動，積極將污染和破壞嚴重的行業轉移到國外生產,尤其是發展中國家，這不僅攫取了發展中國家的廉價資源,而且也嚴重破壞了發展中國家的環境。一些跨國公司為了規避其本國嚴格的環境規則而將一些對環境損害嚴重的生產活動從其本國出口到欠發達國家以及對東道國環境法律法規的漠視,這是導致環境污染和破壞事件頻發的主要原因。

作為最大的發展中國家，我國實行改革開放政策之后，實行以經濟建設為中心的開放政策，為了吸引外國資金和引進先進的生產技術，對外商投資企業(以下簡稱“外資企業”)給予大量的優惠政策，大量外資涌入我國，對提升我國的經濟發展水平起到了巨大的作用。但是，另一方面，發達國家外資的大量涌入，也使得發達國家受到限制的高污染行業轉移到我國，我國逐漸成為了“世界工廠”，尤其是一些跨國企業，由于我國前期對環境保護的法律和環境責任監督制度不完善，降低了在其本國的環境生產標準，對我國的環境造成了很大的破壞。對于造成環境污染的責任，有的百般推脫和抵賴。比如，2011年震驚全國的康菲石油中國有限公司在渤海灣蓬萊19-3油田的漏油事故，給中國造成了巨大損失。再比如，德國諾爾起重設備有限公司在華子公司未建污染治理設施擅自投入生產而造成嚴重污染,上海米其林回力股份有限公司嚴重違反環評制度排放廢氣物和噪聲嚴重超標等事件,這些都是外資公司沒有遵守我國的法律制度、違規運營所致的損害事件。這也反映出我國在對外資企業環境責任監督方面存在嚴重的不足。所以，建立外資企業環境責任監督制度，是保證國家可持續發展的需要。

建立完善的外資企業環境責任監督制度，也是當前全球應對氣候變化形勢的迫切需要。氣候變暖對于全球生態環境造成嚴重影響。[2]面對氣候變化問題有兩個途徑，一是采取措施減少溫室氣體排放，以控制和減輕氣候變化帶來的嚴重影響；二是采取相應措施以適應和應對當前已經造成的惡劣氣候變化。[3]應對全球氣候變暖已成為各國面臨的共同問題，各國紛紛采取國內措施來解決減排溫室氣體的問題。[4]作為最大的發展中國家，我國既迫切需要引進先進的低碳創新技術、能源資金，同時也需要履行相應的溫室氣體的國際減排義務。加強企業環境責任監督制度，也是我國解決能源、資源和環境問題的內在要求。從國內環境保護要求、應對氣候變化以發展低碳經濟方面來看，我國也需要采取相應的應對措施來，加強對外資企業環境責任的監督，減少外資企業對我國環境造成的破壞。

建立完善的外資企業環境責任監督制度，不僅具有必要性，而且具有可行性。作為主權國家，我國政府有權制定外資企業環境責任制度，即使在經濟全球化背景下同樣如此，一國有采取單邊環境措施的自主權。[5]對在我國的外資企業，我們應該建立嚴格的企業生產環境責任制度，更重要的是要建立完善的監督制度，以使這些外資企業能夠很好地履行環境責任，使我國進入良好的可持續發展的軌道。

在社會與經濟的發展過程中，西方發達國家經歷了“以犧牲環境換取發展”的道路。這種傳統的發展觀忽視了經濟的健康持續發展與環境的關系，無視資源的有效性和自然環境的承載能力，違背了經濟的不斷增加和物質財富的日益增長要以與生態環境形成良性循環為基礎這個鐵的法則，因此破壞了社會系統的整體性和連續性。這種片面的經濟增長帶來了一時的物質繁榮，但隨著發展速度的加快和發展的不斷深入，環境的污染和破壞也日益嚴重，人們在享受日益豐富的物質產品的同時不得不品嘗環境污染和破壞帶來的苦果。[6]今天的中國應該吸取其深刻沉痛的教訓，不應該重蹈西方國家“以犧牲環境換取發展”的覆轍。企業的營利性質決定了它會追求利潤的最大化，把追求利潤的最大化作為其最大的或者唯一的目標，從而忽略了其對公司及股東以外的人包括社會所應該承擔的責任，對環境造成很大的破壞。所以，僅僅依靠企業本身的自覺來使企業在整個生產過程中恰當地承擔企業環境責任是不現實的，必須需要外部的監督制度，通過建立完善的外部監督制度以使企業在整個運行過程中妥當地承擔環境保護的責任，以實現社會真正的可持續發展。

二、我國外資企業環境責任監督制度的不足

隨著我國對環保事業的逐漸重視，相繼頒布了關于環境保護的一些法律法規，從法律框架上基本建立了外資企業環境責任監督制度，對我國的環境保護起到了一定作用。一些跨國企業進入中國后責任感的弱化,雖然一定程度上這些跨國的大公司也有他們不可推卸的責任,但是究其根本原因，是我們企業環境方面的制度不完善，以及環境執法不利，政府監督不力。近些年,我國在規制企業環境責任方面雖然取得了一定的成績,但仍存在一些不足。在環境法制建設迅猛發展的同時,環境法在環境保護中的實際效能尚未達到人們的預期要求,一些地區環境污染和生態惡化已經到了相當嚴重的程度,保護和改善環境的立法目的沒有完全實現,出現了環境立法不斷增多但環境形勢依然嚴峻這一局面。

(一)某些環境立法中在追究企業的法律責任時只考慮到經濟懲罰，而忽視環境整治的生態效益

我國的環境立法主要原則之一是預防為主。預防為主原則的主要支柱是環境影響評價制度，即企業的建設項目在開工建設之前要進行環境影響評價。我國專門的《環境影響評價法》對此有詳細規定。在企業承擔的環境責任方面，該法第31條對于擅自開工建設的項目，只規定了由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續；逾期不補辦手續的，可以處5萬元以上20萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。對于上述建設項目造成的環境污染或者破壞并沒有做出“恢復原狀”的規定。僅僅要求以罰款來彌補環境損失是遠遠不夠的，因為企業進行一定的經濟懲罰僅僅是立法者的手段而非目的。立法者在追究法律責任中只考慮到經濟懲罰，而忽視環境整治的生態效益，無異是給脆弱的環境雪上加霜，無法實現環境保護的預防為主的基本原則，也是違背可持續發展戰略思想的。

(二)從我國立法來看，當前我國有關企業環境社會責任的規定缺乏可操作性，企業承擔環境責任也缺乏有效的制約措施

比如，我國《環境保護法》第25條規定，新建工業企業和現有工業企業的技術改造，應當采取資源利用率高、污染物排放量少的設備和工藝，采用經濟合理的廢棄物綜合利用技術和污染物處理技術。但是該法并沒有規定任何具體的技術標準，也未規定企業違反這條規定的法律責任，這個從源頭上減少和避免環境污染的重要規定就成了象征性的宣示，缺乏執行力。

(三)政府的環境責任制度不完善，政府在企業環境責任監管方面的職責難以得到真正的實施

政府的權力來自于人民，政府需要對人民負責，政府有保證公民安全、維護公民權利的義務和責任。環境保護作為與人民生活息息相關的領域，毫無疑問地成為了政府的基本職能之一。[7]當前,環境立法的數量在整個部門立法中是增加最快的,早期環境立法供給不足的情況已經基本解決,環境立法體系日趨完整,主要環境問題的解決都已“有法可依”。但是目前中國環境法治實踐中存在的突出問題是環境法有效性不足。“在環境立法存在的諸多問題中,政府環境責任不完善是最根本的問題。政府環境責任不完善主要表現為:環境立法重政府環境權力輕政府環境義務、重政府環境管理輕政府環境服務、重政府環境主導輕公眾環境參與、重對行政相對人的法律責任追究輕對政府的問責,導致政府在環境領域的公信力降低和執行力減弱,從而嚴重影響了環境法的有效性。中國環境問題的主因是“政府失靈”而非“市場失靈”,政府環境責任不完善加劇了環境領域的“政府失靈”。[8]

在外部監管方面，政府沒有積極參與企業承擔環境社會責任的過程，政府沒能有效地監督和激勵企業承擔環境責任，重大環境污染事故大多是媒體最先報道的，而環境監督部門總是哪個行業、企業出了問題再重點整改哪個行業、企業。我國企業大量的違法違規污染環境行為和當地政府環保部門監管不力是有直接聯系的。由于政府環境執法不力、企業環境違法成本低，以及政府管理上的行政分割、環保資金投入的不足、環境監管配套措施滯后，導致政府沒有在環境監管上起到應有的作用。尤其是對于外資企業，有的地方領導由于怕得罪外資公司，擔心影響地方政府的國際形象，不得不對外資企業網開一面。這些對外資企業的實際的“超國民待遇”也是外資企業環境責任監管不力的原因之一。

(四)對企業環境責任的公眾監督制度沒有真正建立

公眾往往是自發地進行監督，但公眾監督的渠道還不完善。社會組織(也稱民間組織或NGO)在企業環境責任監督方面的作用難以發揮。令人欣慰的是，2010年12月10日環境保護部發布《關于培育引導環保社會組織有序發展的指導意見》(環發[2010]141號)(以下簡稱“《指導意見》”)，這將有利于發揮環保社會組織在環境保護事業中的作用，有利于公眾參與在企業環境責任監督中發揮作用。但是，對于該《指導意見》，筆者不敢有太多奢望，畢竟該《指導意見》只是環境保護部的一個部門指導性文件，其效力等級非常低。另外，對培育引導環保社會組織有序發展不是環保部自身能解決的，還需要民政部等社會組織管理部門的大力配合，并且還要有賴于相關社會組織登記管理法規的修改和完善。而且從該《指導意見》的具體內容來看，基本是籠統性的，很多內容缺乏可操作性。

我國《環境影響評價法》對建設項目的環境影響評價公眾參與也作了相關規定，因環評公眾參與問題的規定不是很完善，而且在執行操作中有時公眾無法真正參與，形同虛設，導致因環評項目公眾參與而提起的行政復議案件呈逐年上升趨勢。《環境影響評價法》第二十一條明確規定，“除國家規定需要保密的情形外，對環境可能造成重大影響、應當編制環境影響報告書的建設項目，建設單位應當在報批建設項目環境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾的意見。建設單位報批的環境影響報告書應當附具對有關單位、專家和公眾意見采納或者不采納的說明。”這從法律上明確了什么情況下要引入公眾參與，以及公眾參與的形式。但是，在實際工作中，環評公眾參與還有幾個問題尚未得到解決:編制環境影響報告表的建設項目是否需要公眾參與？如何根據項目采取不同的征求意見方式？環評公眾參與的范圍如何確定？[9]

三、我國外資企業環境責任監督制度的完善

應對氣候變化的法律機制為國際投資提供了新的機遇，尤其是在高效節能產業和可再生能源投資市場等方面，同時也對外國投資者設置了障礙，要減少溫室氣體的排放，適應低碳經濟的發展要求。[10]在應對氣候變化的新背景下，對我國加強外資企業環境責任監督也提出了新要求。外資企業環境責任監督，要在其各個環節相互制約配合，形成一套完整有機的監督制度。

(一)完善外資企業環境責任立法，加大對企業環境違法責任的處罰力度，制定并執行督促企業承擔環境責任的可操作性措施，規范企業與環境有關的經營行為，激勵企業主動承擔環境責任

眾所周知，現在企業之所以大肆破壞環境，最關鍵的問題是違法成本過低，其進行環境治理的成本往往大大超出其違法成本，這就導致企業寧可去選擇違反法律去承擔法律責任而不愿去進行預防性的治理。另外，發生環境破壞事件之后，很多企業通過公關或者其他一些違法的手段，減少政府對其環境違法責任的處罰，使其環境違法成本進一步降低。在環境立法中追究企業的法律責任時，除了要進行經濟懲罰，還要重視環境整治的生態效益，讓破壞了環境的企業承擔起恢復被破壞的生態的環境責任。政府要及時制定環境法律配套措施，出臺與環境保護法律配套的條例、規章、標準、實施細則，增強法律的可操作性，加大對環境違法行為的處罰力度、增加企業違法成本。

另外，關于外資企業清算時的環境責任問題，立法上應明確規定外資企業撤資時的環境責任。對于因外資企業破壞環境而造成環境損害的恢復的責任，包括可預期和不可預期的損害的責任，以及行政責任的清算問題，法律上應作出明確規定。

(二)強化政府對環境的責任，加強政府對企業承擔環境責任的監管和對政府責任的監督

在環境問題日益嚴重的今天, 世界各國都將保護環境、治理污染作為政府的責任。但是，有些政府官員為了吸引外資發展經濟追求所謂的政績，對一些嚴重污染企業網開一面，甚至大開綠燈，弄虛作假欺上瞞下。有的不僅不監督，甚至為虎作倀，與污染企業狼狽為奸，進行權力尋租，滋生腐敗。政府對企業環境責任的監管，既是一種責任，又是一種行政權力。行政權力尋租具有必然性，只要行政權力缺乏制衡或制約，就必定會有尋租的可能。監督不力是滋生權力尋租的土壤，只有對行政權力監督制度發揮作用了，才能防患于未然。行政執法監督是行政監督的基本內容與主要方面。加強和完善行政執法監督, 是依法行政的基本要求。[11]對環境執法不作為行為及權力尋租等腐敗行為缺乏有效監督，是環境執法不力的重要原因。對行政權力制約和監督的有效方法之一就是增加行政權力行使的透明度，“讓權力在陽光下運行”，只要提高權力運行過程和結果的透明度，就能使腐敗暴露在光天化日之下，無處藏身。陽光是消滅腐敗的最佳藥方。權力運行的透明度越高，腐敗現象就越難以滋生和蔓延。“政府失靈”是中國環境問題的主因,因此要克服對外資企業環境責任監督不力的局面,就必須加強完善政府環境責任，加強對政府環境權力的制約和監督，增加政府部門環境責任監管的透明度，加大對政府官員環境瀆職的懲罰力度。“亂世用重典”，對中國當前的環境污染而言，完全可以說是亂世了。如果我們再不重視將造成災難性的后果，甚至殃及后世幾代人，成為千古罪人。制定了嚴格的法律，還須嚴格依法行政，才能真正做到依法治國。如果僅僅規定了不疼不癢的責任，或者說規定了責任而在實際執行過程中而不去追究責任的話，政府對企業環境責任的監管將形同虛設。

(三)建立完善的公眾監督制度，允許社會組織和其他公眾參與企業環境責任的監督

公眾有生命健康權以及要求良好生活環境的權利。公眾對于企業環境污染的威脅有知情權。由于涉及到切身利益，公眾對于環境破壞和污染的監督比政府執法人員有更高的熱情。這些從各地上垃圾焚燒等工程項目時當地民眾的強烈反對可以反映出來。*新華網2010年10月31日[EB/OL].城市垃圾焚燒廠建設引擔憂 產生強致癌物難降解.據報道：垃圾已成為中國城市面臨的一大難題，超過三分之一的城市正深陷垃圾圍城的困局。在窘境之下，人們對垃圾如何處置展開了激烈爭論。過去兩年，有30多個城市發生居民反對修建垃圾焚燒廠的事件，政府、企業、專家紛紛卷入其中，“主燒”與“反燒”兩派針鋒相對。http://news.sohu.com/20101031/n276831994.shtml，2010年11月4日訪問。 另外，因反對修建大型垃圾填埋場，坎帕尼亞大區的泰爾齊尼奧和波斯克瑞亞雷兩座小城連日來示威活動不斷，與警方的沖突已導致多人受傷。而政府遲遲拿不出讓居民滿意的解決方案，示威活動愈演愈烈，使當地及附近城市的垃圾處理工作受到嚴重干擾，演變成一場“垃圾危機”。參見http://news.xinhuanet.com/2010-10/25/c_12695560.htm，新華網：《現場目擊：意大利“垃圾危機”仍在繼續》，2010年11月10日訪問。公眾參與環境監督制度的建立和完善,對強化我國政府和企業環境管理方面也有著無可替代的重要作用。與發達國家較為完善的公眾參與環境監督制度相比,我國在這方面的法律和制度建設還有相當大的差距。在我國，企業環境責任的政府監督往往不盡如人意，甚至存在一些官商勾結的現象，所以必須允許公眾參與監督，而且應該建立完善的公眾監督制度，給他們以充分表達意見的自由、機會和渠道。比如一些垃圾焚燒廠的建立，應該允許當地民眾發表他們的意見，保障他們話語權的實現。環境公眾參與包括環境立法參與、行政參與、司法參與。[12]建立完善的公眾環境參與制度,應加強立法程序的民主性和公開性,使立法真正的體現民意,讓企業和法律一同接受公眾的監督,從而進一步的推進環境訴訟制度和環境舉報制度,完善整個監管機制,使公眾的每一步參與都能得到合法的保護。[13]

建立完善的公眾監督制度，非常重要的一個方面就是充分發揮社會組織對外資企業環境責任監督的作用。社會組織的發育程度，是公民社會發展程度的重要標志之一。在一些重大事件以及在日常的普通事件中，社會組織都發揮著重要的作用。社會組織也非常關注環境保護，它們的關注、呼吁、吶喊對我們目前的環境保護和監督是不可或缺的。我們某些政府官員對社會組織有著很強的排斥心理，認為社會組織會妨礙政府法律法規和政策的有效實施。這種心理是很狹隘的。我們絕不能因噎廢食，我們的法律制度在制定、執行過程中有缺陷就應該改進，不能諱疾忌醫，公眾和社會組織參與社會的決策和監督就是治療我們社會疾病的最好藥物和調理師之一。中央政府一再強調社會管理創新，我們應順應這一要求，轉變原來對社會組織從管制為主變為培育和鼓勵為主，廣泛吸收社會組織參與公共政策的制定，鼓勵他們承擔更多的公共服務，努力營造官民共治的社會治理格局。因此，應該放松對社會組織的嚴格管制和束縛，充分發揮社會組織在外資環境責任監督方面的職能。在這方面，僅僅出臺環保部的《指導意見》是遠遠不夠的，我們應該制定效力等級高的強有力的法律制度規范保障社會組織參與外資企業環境保護的監督職能，讓它們充分發揮促進社會進步的作用，有利于社會的發展，以彌補法律、政府在環境保護監管方面的不利和不足。這其中包括社會組織登記、管理等高等級的法律法規的修改和完善問題，另外還需要制定具有可操作性的實施辦法，才能真正發揮社會組織在企業環境責任監督中的作用。

[1] 黃錫生等.論企業環境責任的立法完善[J].重慶建筑大學學報,2005,(3).

[2] 卞相珊.從國際氣候談判看中國低碳經濟轉型》[J].政法論叢,2011，(6).

[3] Fiona Marshall with contributions from Aaron Cosbey and Deborah Murphy: Climate Change and International Investment Agreements: Obstacles or opportunities? March 2010, Published by the International Institute for Sustainable Development.P2.

[4] 王志華.國際法框架下"碳標識"認證合法性思考[J].政法論叢,2011，(6).

[5] 王春婕.WTO體制下的單邊環境措施初探[J].政法論叢,2010，(1).

[6] 黃錫生等.論企業環境責任的立法完善[J].重慶建筑大學學報,2005,(3).

[7] 王樹義、郭少青.資源枯竭型城市環境治理之政府責任研究[J]，政法論叢,2011，(5).

[8] 張建偉.完善政府環境責任的若干思考[J].河北法學,2008(3).

[9] 史春.環評公眾參與哪些問題需要解決？[N]，中國環境報，2011-01-10(2)．

[10] Kate Miles：International Investment Law And Climate Change: Issues In The Transition To A Low Carbon World. July 2, 2008 Published by the Society of International Economic Law, P1.

[11] 殷嘯虎.關于設立行政督察室以加強執法內部監督的思考與構想[J].政法論叢,2011，(2).

[12] 張鋒.環境公益訴訟原告資格分析[J].政法論叢,2010，(3).

[13] 王漢玉.發達國家企業環境責任制度的啟示[J].吉首大學學報(社會科學版)，2010,(2).

ImprovementofMonitoringSystemofEnvironmentalResponsibilityofForeign-InvestedEnterprises

Liu Wanxiao

(Economic and Trade Law School, Shandong University of Political Science and Law, Jinan 250014, Shandong, China)

Because of previous inadequate legislation and lack of monitoring mechanism of environmental responsibilities, a number of multinational enterprises in China reduced their environmental production standards. Therefore, great damage has been caused to the environment in China. For foreign-invested enterprises in China, we should establish a strict system of environmental responsibility, restricting and cooperating mutually in all aspects, to form a complete set of monitoring system.

foreign-invested enterprises; monitoring system of environmental responsibility; public monitoring

D996.1

A

1672-335X(2013)01-0094-05

責任編輯：周延云

2012-03-02

中國博士后科學基金第四十九批面上資助項目《國際投資協定與氣候變化——低碳時代的國際投資新規則》(20110490504)；山東省2012年度高校人文社科研究計劃項目《國際投資中的環境保護法律規制研究》(J12WB08)；山東省“十二五”重點學科經濟法學建設項目(356)資助成果；山東政法學院科研發展計劃項目《低碳時代全球治理體系下的國際投資規則演變及對策研究》的階段性研究成果

劉萬嘯(1971- )，男，山東聊城人，中國社會科學院法學研究所博士后，山東政法學院副教授，主要從事國際經濟法、國際環境法研究。