準確把握自由裁量的“度”——財政部頒布施行《財政部門行使行政處罰裁量權指導規(guī)范》

●本刊編輯部

西方有一句名言：“把權力裝進籠子里。”意思是要給權力套上枷鎖和韁繩，避免權力濫用。由于我國各地經濟社會發(fā)展程度的不同和行政管理的復雜性，賦予行政機關一定的自由裁量權是必要的。但是由于自由裁量權存在一定的彈性空間，致使財政部門執(zhí)法人員在執(zhí)行工作中不好掌握。因此，對財政部門手中的行政處罰權力進行規(guī)范，給予必要的監(jiān)督和制約，是推動財政部門依法行政、規(guī)范執(zhí)法的重要舉措。

從零散趨于規(guī)范

一直以來，如何正確行使處罰權力，準確把自由握裁量度是困擾財政部門的一大難題。財政部門因執(zhí)法不當、處罰不均等問題造成執(zhí)法部門與執(zhí)法對象發(fā)生沖突，影響執(zhí)法公正、公平的現象時有發(fā)生。現實執(zhí)法過程中行政處罰權力的濫用，致使不少行政部門對權力的規(guī)范與制約日趨嚴謹。各級政府文件中通過“限制”、“壓縮”、“減少”、“嚴格控制”自由裁量權等方式來規(guī)范財政部門行政處罰權力的運用。

此前，關于財政行政處罰的規(guī)定散見于 《會計法》、《注冊會計師法》、《政府采購法》、《財政違法行為處罰處分條例》等相關法律中 （本文所指法律皆為廣義法律，泛指一切規(guī)范性文件），財政部門行使行政處罰權主要參照 《財政違法行為處罰處分條例》執(zhí)行。由于這些法律并非針對財政部門行政處罰的專門性制度規(guī)定，相關條款規(guī)定較為籠統(tǒng)，而且分布零散。財政部門在執(zhí)法過程中缺乏系統(tǒng)性指導，導致行政處罰執(zhí)業(yè)質量不高，影響財政干部隊伍形象，不利于財政部門依法行政依法理財工作的推進。

財政部在深入調研和廣泛征求意見的基礎上，頒布了《財政部門行使行政處罰裁量權指導規(guī)范》。作為規(guī)范財政部門行使處罰裁量權的指導性文件，《規(guī)范》對財政部門行政處罰裁量權的定義、范圍、原則，監(jiān)督制約機制，處罰的種類和幅度都給予了明確的規(guī)定，特別是對行政處罰中應從輕處罰、從重處罰及不予行政處罰等特殊情況進行了列舉說明，為財政部門行使行政處罰裁量權提供了規(guī)范和指導。《規(guī)范》的施行，意味著我國財政部門行政處罰裁量權的規(guī)定逐漸由零散走向規(guī)范化。

法律完善中的地方推動力

在法制建設中，我們常常會看到這樣一種“倒逼現象”：部分地方法制走在中央立法前面，地方法規(guī)的出臺推動著中央立法不斷向前發(fā)展。這種由下而上的推動力，正是完善我國法制建設中不可忽視的重要力量。以行政處罰權為例，事實上，早在《規(guī)范》頒布之前，就已經有一些地方根據本地情況出臺了規(guī)范本地區(qū)行政處罰裁量權的相關制度。

如：湖北、安徽、浙江、襄陽等省市，分別制定了財政行政處罰自由裁量權指導標準和財政行政處罰自由裁量權執(zhí)行標準，從制度上杜絕行政執(zhí)法的隨意性；江西省于2009年出臺了《江西省財政行政處罰自由裁量權參照執(zhí)行標準》，對行政處罰行為和細化標準進行了詳細規(guī)定；湖南省財政廳對財政行政處罰裁量權執(zhí)行基準進行了深入研究，在廣泛征求意見的基礎上，出臺了《湖南省財政廳行政處罰裁量權基準》，并自2010年1月1日起在全省各級財政部門施行；重慶市在廣泛征求意見的基礎上于2010年制定了 《重慶市財政局執(zhí)行〈注冊會計師法〉和〈會計師事務所審批和監(jiān)督暫行辦法〉 自由裁量權標準》；等等。

地方關于行政處罰法規(guī)制度的出臺，為財政部門在具體執(zhí)法中提供了依據和規(guī)范路徑。以各省市出臺的行政處罰自由裁量權標準為指導，各地財政部門圍繞行政處罰的規(guī)范化、標準化、專業(yè)化進行了深入實踐和探索。

近年來，遼寧省財政廳以縮小行政處罰自由裁量權空間為抓手，采取十項制度，通過明確行政處罰主體和處罰依據、接受社會監(jiān)督、試行行政處罰案件先例制度、嚴格理財過錯責任追究制度等措施，確保行政處罰公平公正；財政部駐河北專員辦將自由裁量權與廉政風險防控相結合，對自由裁量權進行了重點關注，認真分析和把握各個關鍵環(huán)節(jié)，總結出規(guī)范自由裁量權的有效方法。

與此同時，部分基層財政部門在規(guī)范自由裁量權也有所進展。如：山西晉城市財政局開展了《規(guī)范行政處罰自由裁量權實施辦法》和《行政處罰自由裁量權指導標準》的重新制定工作，進一步規(guī)范了各執(zhí)法科室的行政處罰工作，使行政處罰自由裁量權指導標準更加完善；湖北荊門市財政局開展曬行政執(zhí)法監(jiān)督檢查案卷暨財政行政處罰自由裁量權培訓活動，對年度檢查案卷逐項進行評分，并從各單位案卷中挑選出25 個優(yōu)秀檢查案卷，供觀摩評查，成效顯著；遼寧盤錦、湖北宜昌、浙江海鹽等市縣將與行政處罰相關的法律法規(guī)進行分類細化，明確每個類別、檔次的行政處罰具體情形和幅度，較好地發(fā)揮了財政自由裁量權在加強經濟社會管理、促進社會公平、提高辦事效率等方面的作用；新疆尼勒克縣財政局不僅梳理了帶有自由裁量權內容的執(zhí)法依據，而且制定了行政執(zhí)法案卷評查制度，每年對行政執(zhí)法案件 （包括行政處罰案件）進行不少于一次的評查，進一步促使行政處罰工作走向規(guī)范化。

法有威，權可度

“如果沒有監(jiān)督和制約，一切權力都將最終走向腐敗。”自古以來，人類從未停止過對權力監(jiān)督與制約的腳步。權力約束機制要求其具有權威性、獨立性和可操作性，能盡量做好法律的量化與細化工作。

《財政部門行使行政處罰裁量權指導規(guī)范》 雖對規(guī)范財政部門行政處罰，推動依法行政具有一定作用，但也存在一些“美中不足”之處：其一，法律位階和層級不高，不具有強制適用效力。《規(guī)范》屬于規(guī)范指導性文件，有關規(guī)定僅供財政部門行使處罰裁量權時參考適用，并非強制適用，使其法律效力大大減弱。其二，并非行政處罰的直接依據。《規(guī)范》 只是對財政部門行使行政處罰裁量權行為進行規(guī)范和指導，并沒有對財政違法行為的具體情形和處罰措施作出規(guī)定，它不是財政部門行政處罰的直接依據。其三，屬于原則性規(guī)定，需進一步細化量化執(zhí)行。由于各地經濟社會發(fā)展水平大不相同，《規(guī)范》僅對“一般情況”作了原則性規(guī)定，而對于具體情況仍需各地財政部門結合實際情況進行自行裁量。

鑒于此，筆者認為，規(guī)范財政行政處罰裁量權，推動財政部門依法行政，應做到“法有威，權可度”。一方面，要盡快提高《規(guī)范》的法律位階和層級，充分發(fā)揮其震懾效應和規(guī)范作用，使其“有威懾力”；另一方面，對于權力制約與約束的規(guī)定，應是可以量化和細化的。制度的細化與量化，是其能否得到有效執(zhí)行的關鍵。關于行政處罰裁量權的規(guī)定，應進一步細化和量化，注重引導執(zhí)法人員如何把握手中權力的“度”，諸如某些地方部門出臺一些更加詳細的執(zhí)行標準，避免出現輕責重罰、重責輕罰、同案不同罰的現象。此外，各地仍需結合實際，準確理解和把握自由裁量的靈活度與可控度，對所執(zhí)行案件給予“罰過相當”的處罰，才能使法律更好地體現民意，展示公平、公正、合理的立法理念。■