亡羊補牢對財政大監督的啟示

●蔣萬強

亡羊補牢，是一個大家都很熟悉的成語。在課題“財政大監督的構建”方面，筆者以“亡羊補牢”為例，在財政范疇中，“羊”是財政資金，“牢”即“羊圈”，是財政管理所涉及的各個方面，以此分析現有財政監督體系，直觀地探討這一問題。

一、羊圈破損的原因

分析“羊圈”破損，在時間上可分為保質期以內和保質期過后兩個階段。

（一）保質期以內的破損，最主要的原因是質量問題

質量不高的原因，一是供給的資金不足，所以只能使用質次價廉的原材料來建造“羊圈”，影響了“羊圈”的質量和使用壽命；二是雖然資金有保證，但建造者采購了質次價高的材料，客觀上造成“羊圈”的質量問題；三是供給的資金被建造者挪用或者侵吞，購買材料的資金不足，只能以次充好，質量問題不可避免；四是建造者的技術問題，雖然有好的材料卻沒有建造出符合要求的 “羊圈”； 五是由于設計錯誤造成“羊圈”的質量缺陷。

（二）保質期過后的破損，必須提前預防

造成這一問題的主要原因，一是無人對羊圈的牢固情況進行檢查，已經出現的破損沒有人發現；二是有人進行了檢查，但檢查馬虎，或者水平不夠，尚未發現存在的隱形問題；三是檢查發現了問題，但沒有及時通知其他人員進行維修，或者通知后沒有人進行及時的維修。

當然，無論在什么時間地點，都有可能存在不可預見和不可控制的原因，如地震、洪水等天災或者是人為破壞，都有可能造成羊圈的非正常破損。

二、補羊圈，晚抑或未晚

大部分情況下，人們引用“亡羊補牢”這句成語時，都是為了表達為時已晚的意思。然而古人的原意是“見兔而顧犬，未為晚也；亡羊而補牢，未為遲也”。

成語典故中的補牢，其前提是亡羊；針對補牢的晚抑或未晚，仁者見仁智者見智。有悲觀的，也有樂觀的，因此就有了“為時已晚”和“猶未為晚”二種感嘆。說"為時已晚"，意思是把羊圈補上也不可能把已經丟失的羊圈住。說“猶未為晚”，意思是羊圈中還有很多羊，把羊圈補上，可以防止更多的羊走失。很難說誰對誰錯。“為時已晚”不能消極的理解為補“牢”已經無濟于事，更多的應是對“亡羊”這一結果的惋惜。同時，“猶未為晚”固然能防止更多的羊走失，但這絕對不能成為掩蓋“亡羊”這一事實的托詞，更不能成為其借以總結成績的理由。

三、筑牢“羊圈”，防止“亡羊”

亡羊補牢無論如何都不是一件值得慶幸的事情。如何筑牢“羊圈”，防止“亡羊”事件的發生，才是我們的根本出發點。

（一）愿望總是美好的

在現代社會環境中，“羊圈”建造的規模、各項要求與古代扎籬笆的概念完全不同。不是一個人能完成的事，而是需要有一群人來共同進行；也就有了分工的概念，有設計、預決算編制、施工、執行等。

在構筑財政管理這個“羊圈”的時候，要有憂患意識，要事先周密地考慮到各種會發生的可能性，特別是要預見可能存在的漏洞，不能心存僥幸，認為一切都很美好。

如果一切以美好的假設為前提：假設每位資金使用者都有很高的思想覺悟和崇高的精神境界，假設每位領導都有正確的決策水平和很高的業務能力，假設監督管理中各方面的信息充分對稱，假設各級政府有完善的制度，假設每位工作人員都有充分落實政策制度的執行力，那么，根本就不會發生亡羊事件。由此可見，一個過于樂觀的假設在殘酷的現實面前根本行不通。現實和假設終究存在很大差距。亡羊事件在所難免，所以任何時刻都不能放松思想警惕。

（二）誰都難辭其咎

那么，這到底是誰的責任呢？ 以建造“羊圈”所需的資金能得到充分保證并且能按時收到所需資金為前提，在傳統的概念中，出現“羊圈”破損和羊丟失事件，肯定是監督部門疏于監督的原因。監督部門固然難辭其咎，但是“羊圈”的破損原因有許多種。對于有些問題而言，如果相關的職能部門能在平時的工作中，認真地履行自身所具有的那一部分監督職能，問題也許早就在源頭處得到了解決，用不著監督部門出手了。所以，從這個角度去認識，其他部門也就必須擔負相應的責任。

（三）自私的人與無私的制度

人都是自私的，并且具有天然的逐利本性。為了解決這一問題，保證“羊圈”的質量，現代制度要求施工單位引入質檢員機制，還要求有工程監理和質量監督部門，目的就是希望通過制度的建立，來約束人的自私行為。這里的施工單位、監理單位、質監部門是相互獨立的，各自的立場不同。

如果把施工方理解為管理的話，那其配備質檢員，就是為了防止出現一味只顧施工進度，而置質量于不顧的情況，是自我質量控制和預防的一種監督行為；而監理和質監通過工程監控和完工監督，不僅能約束施工方自覺把好質量關，還可以做到及時發現問題，及時糾正，防止事后返工而造成更大損失。并且能夠從查找問題的原因中，吸取教訓，為下一個“羊圈”的建造提供經驗，降低問題出現的幾率，所以從這一角度理解，那么監督也就是管理。

施工、監理、質監構成了“羊圈”建造及質量保證的三個重要環節，缺一不可，三者之間形成一種相互制約、相互促進的關系。

四、關于財政大監督的思考

現實生活中有許多大監督的體系。比如，大到一個地區，在黨委政府建立了專門的紀檢監察部門，各部門還要建立相應的紀檢監察內設機構。而財政大監督的概念又不同于一般意義上的大監督，其不僅包括財政與單位同時加強財政資金監管這一基本要求，而且還包含財政內部的相互監督問題。

（一）職能要明晰

預算編制的基本職能就是分配財政資金，保證分配的過程透明、合理、公正；預算執行的基本職能是撥付財政資金，保證撥付的內容真實、及時、有效；預算監督的基本職能是監督財政資金使用，保證監督過程能發現問題和及時糾正問題。只有明確各個環節的職能，才能防止職能的混淆。

按照加強預算編制、預算執行和確立財政龍頭地位的需要，預算編制和執行部門，不可能將可用的財政資金一分或一撥了事，還要解決預算合理性問題，需要精編、細編預算，需要確立項目的績效目標。因此就有了預算監督行為，如在預算實施過程中要不斷了解實際支出的內容是否真實；是否有重復申報的內容；或者申報的內容在現實條件下，是否有實施的必要；實際內容是否能如預期的那樣起到作用；是否存在弄虛作假的情況等等。然后根據這些情況的綜合，確定是否需要主動地進行預算調整； 預算執行則是在資金撥付過程中，了解申報內容的進度與實際支出的進度相符性，從而為改進預算管理服務； 這些很大程度上是一種自覺行為，是為預算編制自身服務的。預算監督不僅僅局限于各項支出是否按制度規定，要在糾正違紀行為的同時，結合績效目標細化和績效運行跟蹤監控、績效評價等措施，評判預算的合理性問題，為提高預算編制的準確性服務。這是監督對管理的制約作用，但監督的質量如何，能否為管理環節所采用，其實就是管理對監督的制約。

管理即是監督，并不是直接替代監督；監督即是管理，也不是以監督之名越俎代庖；否則就會出現職責不清，或為權力大包大攬，或為責任相互推諉；食品安全管理上的“九龍治水”就是對此的最生動寫照。九個部門（衛生、工商、農業、食品藥品監督管理、商務、質檢、公安、工信、食品安全委員會）管不好老百姓桌上的“盤中餐”，最大的問題就是人為地將監督職能按食品的流轉環節進行分割，混淆了管理與監督的關系，不僅造成監督力量的分散，而且造成各流轉環節之間的扯皮，特別是一些邊緣地帶，更成為監督的盲區和死角。

2011年4月，發生了震驚全國的新聞事件：“遼寧沈陽查獲40 噸毒豆芽，各監管部門均稱不歸我管”。令人震驚的不僅是黑加工點老板的利欲熏心，更是各部門面對事件時候的表態。工商部門表示：在現實生活中，存在未取得食品生產許可證同時無照經營的行為，這種行為不能一概以“無照經營”處罰，否則就掩蓋了無食品生產許可證的事實。同時，對食品生產領域的監管，應該由質監局負責，而不應該由工商部門負責。質監部門表示：如果將豆芽菜作為產品質量法調整的產品，將會導致立法和執法的混亂，所以豆芽菜應認定為初級農產品，歸農業主管部門監管合適。如果由質監部門監管，那是不合適的。農委部門表示：按照《中華人民共和國農產品質量安全法》規定，在農業活動中獲得的動物、植物、微生物初級產品是初級農產品，由農業部門負責監管。而豆芽菜不是初級農產品，是初級農產品的加工品，不應由農業行政部門負責監管。這就是職能混淆的最好例證。

因此財政大監督的構建，必須吸取這方面的教訓，正確定位管理與監督之間的關系，防止運動員與裁判員界線不清的情況。管理部門所從事的監督行為，更多的是一種預警和自我完善；相關的處理和處罰職能應統一歸口一個部門。

（二）財政大監督要在“三位一體”框架中構建

首先，正如亡羊補牢，財政部門各個環節要統一思想，充分認識構建財政大監督的實質，自覺把監督當做自身工作的一部分，貫穿于財政管理工作的全過程，人人都有責任為財政資金的績效當好監督員。

其次，無論哪個環節、哪個科室，都代表財政行使職能，目標只有一個，就是合理分配、使用資金，并發揮好資金的績效。因此在履行各自職責時，都必須自覺維護好財政部門的整體形象，擔負起補臺的職責和業務； 對外的財政監督計劃要統一，防止重復檢查；財政監督的結果要相互通報，財政監督專職機構要掌握全部的監督檢查信息。要整合力量，如財政監督、績效評價、會計監督、預決算審核等以加強財政資金監管為主導的各方面力量，要進行有效整合，形成合力，發揮資源效率的最大化。

構建財政大監督體系，相當于收入一個籠子、支出一個口子，還需要監督的一根繩子。這里的一個繩子，是執行法律這一根準繩，做到依據的標準一致。象征著財政內部要擰成一股繩，形成監督合力；更象征著財政資金撥付后，不能離開財政管理的視線，監督是拴住羊的繩子。

最后，財政大監督要按照財政三位一體的要求，形成相互制約的機制。這是一種與預算監督地位相適應、與部門預算編制、國庫集中支付龍頭地位相對應的以預決算監督為龍頭的預算監督機制。這是再監督的行為，但這種再監督具有強制約束力。正如組織部是管理人事考察、任免的機關，政府各部門是人事執行機關，紀檢監察部門是人事監督機關，人事任免前需經紀檢監察部門審查，任免后紀檢監察機關發現問題并查處后，組織部必須按規定進行人事調整。■