中央投資節(jié)能減排項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題及政策建議

●羅建農(nóng)

在中央公共投資預(yù)算執(zhí)行情況的專(zhuān)項(xiàng)檢查中，筆者發(fā)現(xiàn)，企業(yè)在節(jié)能減排技術(shù)改造類(lèi)項(xiàng)目實(shí)施中普遍存在著一些具有同類(lèi)性質(zhì)的問(wèn)題，對(duì)中央項(xiàng)目投資預(yù)算的執(zhí)行不到位，但各企業(yè)違規(guī)的做法又具有多樣性，基本特征就是沒(méi)有按政府政策性文件批復(fù)的內(nèi)容和要求進(jìn)行技術(shù)改造。

一、檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題

（一）擅自調(diào)整項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容

企業(yè)不按政府管理部門(mén)文件批復(fù)的技改建設(shè)內(nèi)容實(shí)施，而是擅自自行改建自己目前認(rèn)為更好的建設(shè)項(xiàng)目，如有家企業(yè)5個(gè)子項(xiàng)目改造中有3個(gè)子項(xiàng)目為自行調(diào)整建設(shè)項(xiàng)目，擅自變更了政府部門(mén)批復(fù)的建設(shè)內(nèi)容。

（二）擅自縮減節(jié)能技改規(guī)模

不按政府部門(mén)文件批復(fù)的技改規(guī)模實(shí)施，從檢查的10 多個(gè)項(xiàng)目看，都存在縮減項(xiàng)目改造建設(shè)規(guī)模的現(xiàn)象，如果扣除沒(méi)有實(shí)施技術(shù)改造的規(guī)模部分后的節(jié)能量計(jì)算，有的企業(yè)因節(jié)能量減少起碼要相應(yīng)扣減國(guó)家財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金，而有的企業(yè)將因技改規(guī)模不到位而導(dǎo)致節(jié)能量的縮減，致使年節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤不足1 萬(wàn)噸，達(dá)不到中央政策獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助的門(mén)檻起點(diǎn)要求，而難以享受財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策。

（三）企業(yè)項(xiàng)目投資資金不能全部到位

企業(yè)節(jié)能改造項(xiàng)目建設(shè)資金都不能足額到位，企業(yè)就壓縮資金投資規(guī)模，結(jié)果是縮減技改項(xiàng)目或變更技改內(nèi)容，項(xiàng)目技改建設(shè)支出欠款掛賬，甚至等待以中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金作為項(xiàng)目建設(shè)資金來(lái)源。

（四）地方項(xiàng)目主管部門(mén)管理問(wèn)題

政府管理部門(mén)與企業(yè)溝通協(xié)調(diào)不暢，政府管理部門(mén)與企業(yè)的聯(lián)系及政策指導(dǎo)不夠，應(yīng)及時(shí)將國(guó)家產(chǎn)業(yè)方面的政策和財(cái)政資金方面的政策文件通知企業(yè)，如企業(yè)節(jié)能技改項(xiàng)目應(yīng)由上級(jí)工信委管理，但是在項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)等等政府部門(mén)批復(fù)時(shí)沒(méi)有上級(jí)工信委的批準(zhǔn)文件，而是政府其他業(yè)務(wù)廳局的項(xiàng)目批復(fù)，且文件批復(fù)規(guī)定技改的內(nèi)容要素不全，難以作為指導(dǎo)、規(guī)范、約束企業(yè)實(shí)施技改的指令性政策。

（五）企業(yè)對(duì)政策的理解執(zhí)行存在的問(wèn)題

企業(yè)要接受政府管理部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)國(guó)家的政策方針，嚴(yán)格按政府文件要求實(shí)施節(jié)能技術(shù)改造，不能隨意的自行其是，擅自變更項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，要正確區(qū)分和理解國(guó)家指令性計(jì)劃與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不同之處。

二、政策建議

（一）政府管理部門(mén)要加強(qiáng)宣傳指導(dǎo)和監(jiān)督服務(wù)

政策宣傳要到位。一是要從政策的宏觀方面進(jìn)行宣傳，節(jié)能減排財(cái)政政策資金，對(duì)一個(gè)企業(yè)而言很可能是第一次、也可能是若干年內(nèi)僅有的一次國(guó)家財(cái)政資金，政府管理部門(mén)必須為企業(yè)服好務(wù)使其知曉政策； 二是重點(diǎn)要在項(xiàng)目實(shí)施技術(shù)處理方面加強(qiáng)指導(dǎo)，如在項(xiàng)目改造內(nèi)容、規(guī)模、建設(shè)時(shí)間的把握、項(xiàng)目資金的核算管理等方面進(jìn)行幫扶； 三是政府管理部門(mén)要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)糾正企業(yè)技改中出現(xiàn)的偏離政策規(guī)定的問(wèn)題，如企業(yè)認(rèn)為政府批復(fù)的項(xiàng)目已不適應(yīng)市場(chǎng)和企業(yè)的實(shí)際情況而需變更項(xiàng)目時(shí)，可及時(shí)指導(dǎo)幫助企業(yè)調(diào)整變更項(xiàng)目。管理部門(mén)要有服務(wù)經(jīng)濟(jì)和企業(yè)的思想，不要讓企業(yè)有國(guó)家政策好，但政策難分享，財(cái)政資金好，但環(huán)節(jié)繁多而錢(qián)難用的想法，要簡(jiǎn)化縮短項(xiàng)目申報(bào)與資金撥付程序和時(shí)間，這樣既可以使企業(yè)少走彎路，又將會(huì)有利于國(guó)家政策目標(biāo)的及早實(shí)現(xiàn)。

（二）企業(yè)要加強(qiáng)國(guó)家政策的執(zhí)行力

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的生存競(jìng)爭(zhēng)中，企業(yè)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)有所增強(qiáng)，但是對(duì)政府的指令性計(jì)劃的理解和執(zhí)行力有所弱化，如有的企業(yè)放著政府已批準(zhǔn)的技改項(xiàng)目不做，而去做政府還沒(méi)有批準(zhǔn)的技改項(xiàng)目，企業(yè)確實(shí)是為節(jié)能減排做了貢獻(xiàn)，如果按文件規(guī)定執(zhí)行，就不能享受政府獎(jiǎng)勵(lì)，如果該企業(yè)知曉國(guó)家政策，將需技改的項(xiàng)目分兩次向政府部門(mén)報(bào)批后實(shí)施，就有享受兩次財(cái)政資金獎(jiǎng)勵(lì)的機(jī)會(huì)，由于對(duì)政策的學(xué)習(xí)理解和執(zhí)行不到位，在有享受兩次財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)會(huì)的情況下，享受不到財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)，所以企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)政策的執(zhí)行力和向政府項(xiàng)目管理部門(mén)請(qǐng)示和溝通，在履行政府指令性批準(zhǔn)的項(xiàng)目時(shí)，企業(yè)要克服想當(dāng)然的觀念，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主自由的理念，這與企業(yè)法賦予企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)是不矛盾的，計(jì)劃與市場(chǎng)在這類(lèi)項(xiàng)目上不應(yīng)該是矛盾的，而應(yīng)該是和諧統(tǒng)一的。

（三）要降低享受財(cái)政補(bǔ)助的門(mén)檻和條件

政府部門(mén)前后出臺(tái)了兩個(gè)獎(jiǎng)補(bǔ)政策文件，新政策在目前的條件下又有提高，要求項(xiàng)目單位改造前年綜合能源消費(fèi)量在2 萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上； 通過(guò)檢查和調(diào)研認(rèn)為，這一條政策的調(diào)整不太切合我國(guó)產(chǎn)業(yè)目前發(fā)展的現(xiàn)狀，目前應(yīng)該調(diào)整完善政策以利于政策的實(shí)施和企業(yè)的發(fā)展，將年節(jié)能量超過(guò)1萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤的門(mén)檻降低為3000 噸標(biāo)準(zhǔn)煤更為適宜，國(guó)家節(jié)能減排目標(biāo)任務(wù)不是僅靠少數(shù)大企業(yè)能完成的，節(jié)能環(huán)保是千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)企業(yè)的職責(zé)，不僅是國(guó)企的責(zé)任，也是民營(yíng)企業(yè)的責(zé)任，所以必須降低門(mén)檻和限制而關(guān)注節(jié)煤量，才能讓各種所有制的企業(yè)加入節(jié)能減排的大軍，這是節(jié)能減排政策可持續(xù)必須進(jìn)行的調(diào)整和必然選擇，也是實(shí)現(xiàn)“十二五”國(guó)家節(jié)能減排目標(biāo)的重要保證。

（四）增加中央財(cái)政預(yù)算扶持節(jié)能減排項(xiàng)目力度

2012年中央財(cái)政雖已安排了979 億元節(jié)能減排和可再生能源專(zhuān)項(xiàng)資金，但還應(yīng)該進(jìn)一步加大節(jié)能減排的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)力度，調(diào)動(dòng)企業(yè)節(jié)能技改的積極性，進(jìn)一步提高獎(jiǎng)勵(lì)的資金量，目前的獎(jiǎng)勵(lì)資金量與企業(yè)的投入相比占比例過(guò)低，許多企業(yè)都是在負(fù)債實(shí)施，每年財(cái)務(wù)費(fèi)用都是不小的負(fù)擔(dān)，而財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金是一次性的且量也有限，因此，對(duì)節(jié)能減排這類(lèi)利國(guó)、利民、利企的技術(shù)改造項(xiàng)目，中央財(cái)政還應(yīng)進(jìn)一步增加對(duì)項(xiàng)目事前事后的扶持力度，或是增加中央財(cái)政基本建設(shè)投資補(bǔ)助，以提高企業(yè)技改的能力；或是進(jìn)一步加大中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助的力度，目前東部地區(qū)的獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)由200 元/噸調(diào)高到240 元/噸，中西部地區(qū)由250 元/噸調(diào)高到300 元/噸，其力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，應(yīng)在現(xiàn)行獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)上增加獎(jiǎng)勵(lì)資金分別至400 元/噸和500 元/噸。通過(guò)中央財(cái)政政策的扶持引導(dǎo)，促使和鼓勵(lì)更多的耗能、污染大戶(hù)，盡快實(shí)施節(jié)能技術(shù)改造，使更多企業(yè)愿改、要改、敢改，使技改企業(yè)有力、有為、有利。

（五）將節(jié)能減排政策作為國(guó)家產(chǎn)業(yè)振興的配套政策

節(jié)能減排技改不僅涉及這些能耗大戶(hù)，也涉及各類(lèi)生產(chǎn)動(dòng)力設(shè)備和節(jié)能設(shè)備的企業(yè)，節(jié)能減排政策的推進(jìn)對(duì)這些生產(chǎn)企業(yè)的發(fā)展具有積極的促進(jìn)作用，因?yàn)榧几膶?duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、科技水平和產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品升級(jí)、特別是有利于短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的提高，要對(duì)生產(chǎn)設(shè)備企業(yè)的產(chǎn)品相關(guān)節(jié)能等級(jí)、技術(shù)水平等技術(shù)參數(shù)進(jìn)行測(cè)試，評(píng)定節(jié)能等級(jí)和節(jié)能量，要分系列、分品種、分產(chǎn)品進(jìn)行節(jié)能技術(shù)等級(jí)認(rèn)證，要制定國(guó)家節(jié)能減排設(shè)備采購(gòu)等級(jí)目錄，明確什么等級(jí)的節(jié)能產(chǎn)品才能列入節(jié)能減排的采購(gòu)標(biāo)的，對(duì)此類(lèi)列入節(jié)能減排項(xiàng)目的產(chǎn)品必須嚴(yán)格制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)把關(guān)，防止出現(xiàn)濫竽充數(shù)的企業(yè)和產(chǎn)品借國(guó)家節(jié)能減排政策牟利并將政策引向歧途，要使節(jié)能減排政策的綜合效能產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，而不至于成為低技術(shù)水平企業(yè)采用惡性競(jìng)爭(zhēng)的手法去竊取政策紅利的工具，通過(guò)制定節(jié)能設(shè)備認(rèn)證和采購(gòu)目錄指引政策，以鼓勵(lì)和保護(hù)高新技術(shù)企業(yè)和產(chǎn)品，既有利于促進(jìn)節(jié)能設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)不斷提升產(chǎn)品的技術(shù)含量，又有利于采購(gòu)使用企業(yè)降低能耗成本，使設(shè)備生產(chǎn)與使用企業(yè)之間產(chǎn)生良性互動(dòng)，相互促進(jìn)，形成兩項(xiàng)政策相互配合與互動(dòng)的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)，改善我國(guó)日漸脆弱的生態(tài)環(huán)境。

（六）企業(yè)必須對(duì)財(cái)政監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行整改

檢查中發(fā)現(xiàn)的擅自變更調(diào)整項(xiàng)目而造成節(jié)能量不達(dá)標(biāo)的企業(yè)，必須限時(shí)進(jìn)行整改，中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)清算資金暫不撥付或由財(cái)政收回，待企業(yè)按政策要求整改到位后再行下?lián)堋Ｈ鐬槌鞘屑泄┡哪芎钠髽I(yè)技改工程都不到位且經(jīng)營(yíng)大多比較困難，困難有的是政府政策定位形成的問(wèn)題，如政府實(shí)行限價(jià)或指導(dǎo)價(jià)，有的是企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理方面形成的問(wèn)題，如收費(fèi)、燃煤采購(gòu)等環(huán)節(jié)的管理，有的是經(jīng)濟(jì)周期性的問(wèn)題。如果是政府政策定位形成的經(jīng)營(yíng)困難，政府財(cái)政必須進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，以保證企業(yè)的可持續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，但前提是企業(yè)必須對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行檢查和清理，以明確企業(yè)的經(jīng)營(yíng)存在問(wèn)題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和問(wèn)題所在，政府和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)應(yīng)參與檢查和清理，如果確屬地方政府政策而形成的困境，地方財(cái)政應(yīng)給予資金補(bǔ)貼以利于企業(yè)完成節(jié)能減排技改。

（七）加強(qiáng)節(jié)能減排項(xiàng)目中央財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行力度

只要項(xiàng)目竣工決算或全部投入運(yùn)營(yíng)，財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金不必等技改項(xiàng)目運(yùn)行3年以上再撥付，新政策與目前計(jì)劃下達(dá)時(shí)財(cái)政預(yù)撥60%的獎(jiǎng)勵(lì)資金政策相比來(lái)看明顯不切合實(shí)際情況，不要將財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金放成冷飯后再給企業(yè)，實(shí)施節(jié)能減排節(jié)能技改的這些企業(yè)，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中存在各種困難，主要體現(xiàn)在技改資金緊缺，他們是想盡各種辦法來(lái)籌措技改資金，國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)雪中送炭、趁熱打鐵。財(cái)政不為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)助力，就可能為經(jīng)濟(jì)危機(jī)買(mǎi)單，在企業(yè)完成技改最需要資金的時(shí)候，財(cái)政政策就應(yīng)及時(shí)給予獎(jiǎng)勵(lì)扶助，這比等到企業(yè)經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)困難時(shí)給予救助更有價(jià)值，因?yàn)槠髽I(yè)不可能僅僅為獲得占其投入技改資金10%比例都不到的中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，而去投入巨資進(jìn)行節(jié)能減排工作，財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金應(yīng)在項(xiàng)目完工投入正常運(yùn)行后，盡快撥付給企業(yè)。

（八）改進(jìn)節(jié)能減排類(lèi)事后項(xiàng)目的中央財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的管理

財(cái)政預(yù)算安排分為事前和事后兩種形式，一種是建設(shè)項(xiàng)目在財(cái)政預(yù)算安排的資金到位后開(kāi)始建設(shè)；另一種是建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施完成后由財(cái)政安排預(yù)算資金。目前人們對(duì)事后財(cái)政預(yù)算執(zhí)行力重視不夠，其實(shí)對(duì)事后財(cái)政預(yù)算的管理比事前項(xiàng)目的預(yù)算管理更重要，今后隨著公共財(cái)政框架的構(gòu)建和改革的深入，事后財(cái)政預(yù)算的規(guī)模將擴(kuò)大，因此必須對(duì)這種政府的隱形負(fù)債加強(qiáng)管理，并在工作實(shí)踐中充分予以體現(xiàn)，政策承諾能兌現(xiàn)財(cái)政支出的應(yīng)可盡快兌現(xiàn)，這樣一是可以保證財(cái)政預(yù)算與建設(shè)事項(xiàng)的同步性，二是可以為那些事前投巨資于節(jié)能技改的企業(yè)及時(shí)輸入新鮮血液以增強(qiáng)其活力。所以，應(yīng)該加強(qiáng)節(jié)能減排項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的速度，當(dāng)然相關(guān)部門(mén)也不能等因奉此地不加分析地盲目只求預(yù)算執(zhí)行的速度，要防止出現(xiàn)一放就亂、一抓就死的政策效應(yīng)，應(yīng)在理性的層面對(duì)待事前和事后的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行，并通過(guò)財(cái)政監(jiān)督去促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施，加強(qiáng)事后財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行力度管理，對(duì)于提升中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，提高參與國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策決策能力，提高政策前瞻性與準(zhǔn)確性把握經(jīng)濟(jì)走向具有積極的意義。

（九）節(jié)能減排技改項(xiàng)目可行性調(diào)研認(rèn)證要充分

因?yàn)轫?xiàng)目的申報(bào)是由企業(yè)提出的，所以項(xiàng)目申報(bào)一是要選擇合適的節(jié)能減排量，二是技術(shù)先進(jìn)并能最大限度降低企業(yè)的成本和提高企業(yè)效益的項(xiàng)目，三是企業(yè)申報(bào)項(xiàng)目要量力而行，量體裁衣，既不能無(wú)限超前，也不能因循守舊、過(guò)于保守。企業(yè)應(yīng)做到目標(biāo)與能力三方面的統(tǒng)一，兼顧而不能偏廢，因?yàn)閲?guó)家對(duì)企業(yè)申報(bào)項(xiàng)目一經(jīng)批復(fù)同意，就成為企業(yè)與國(guó)家之間必須履行的契約，不履行契約的義務(wù)也就不能享受相對(duì)的權(quán)利。所以企業(yè)在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)還應(yīng)充分兼顧眼前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、投入與產(chǎn)出的平衡，不要申報(bào)了力不能及的項(xiàng)目后不能完成，更不要因?yàn)楣?jié)能減排技改而使國(guó)家的幫扶政策成為企業(yè)發(fā)展的陷阱。■